Rechtlicher Rahmen

Das Gebäudeenergiegesetz (GEG) trat 2020 in Kraft und gilt für Gebäude, die beheizt oder klimatisiert werden. Das Ziel ist die Einsparung von Energie und die Nutzung Erneuerbarer Energien zur Wärme- und Kälteerzeugung in Gebäuden. Hierdurch ist die Nutzungspflicht für Erneuerbare Energien bei zu errichtenden Gebäuden bundesweit vorgegeben. Die Wärme- und Kälteversorgung des Gebäudes muss zu einem bestimmten Prozentsatz aus Erneuerbaren Energien abgedeckt werden. Der Mindestanteil beträgt immer 15 Prozent. Die Nutzungspflicht für Erneuerbare Energien bei bestehenden Gebäuden kann bundeslandspezifisch auf Landesebene vorgegeben werden. Dies haben Baden-Württemberg, Hamburg und Schleswig-Holstein ebenfalls auf 15 Prozent festgelegt. Die meisten Bundesländer zögern jedoch bei Nutzungspflichten für Erneuerbare Energien bei der Wärmeversorgung in Bestandsgebäuden.

Zum 1.1.2023 ist eine Änderung des GEGs zur Reduzierung des zulässigen Jahres-Primärenergiebedarfs im Neubau von bisher 75 Prozent des Referenzgebäudes auf 55 Prozent in Kraft getreten.1  Im Koalitionsvertrag ist die Wärmeversorgung auf Basis von Erneuerbaren Energien eine entscheidende Vorgabe zur Erreichung der klimapolitischen Ziele. Mit dem Entwurf der Bundesregierung für ein „Gesetz zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung der Heizkostenverordnung und zur Änderung der Kehr- und Überprüfungsordnung” vom 18.4.2023²  nimmt die Novellierung des GEGs erneut Fahrt auf.³ 

Kernstück der Novelle ist die als sog. „Ölheizungsverbot” diskutierte Erhöhung der bisher technologiespezifisch geregelten Erneuerbare-Energien-Quoten durch eine einheitliche EE-Quote von mindestens 65 Prozent. Entsprechend den energiepolitischen Präferenzen des BMWKs enthält der Regierungsentwurf insbesondere die Hausübergabestation zum Anschluss an ein Wärmenetz als Möglichkeit zur Erfüllung der EE-Quote. Dabei sollen neue Wärmenetze die 65-Prozent-EE-Quote künftig von Anfang an erfüllen, während bestehende Netze erst nach Ablauf einer Übergangsfrist bis zum 31.12.2029 eine Mindest-EE-Quote erfüllen müssen. Der GEG-Regierungsentwurf lässt zwar auch den Einsatz von Gas-Heizungssystemen zu, soweit in diesen 65 Prozent Biomethan und sog. „grüner” oder „blauer” Wasserstoff eingesetzt werden. Dabei ist die Lieferung dieses nach dem Regierungsentwurf als Erneuerbare Energie anerkannten Erdgases aus dem allgemeinen Erdgasnetz, wie bisher schon bei der Biomethan-Belieferung, durch ein Massenbilanzsystem nachzuweisen. Insofern lässt das GEG grundsätzlich auch zukünftig den Betrieb von Erdgasversorgungsnetzen unter der Prämisse einer wirtschaftlichen Verfügbarkeit von Biomethan und Wasserstoff zu.⁴

Das GEG setzt vor allem bei Immobilieneigentümern an. Dennoch sind Versorgungsunternehmen unmittelbar davon betroffen, da der Erfolg des Vertriebs der Produkte Gas und Fernwärme direkt mit der Dekarbonisierung der eigenen Versorgung zusammenhängen wird. Wärmepumpen gewinnen aufgrund des Regierungsentwurfs an Bedeutung. Hier gilt es, neue Geschäftsmodelle zu entwickeln und den Transformationsstrategien für Fernwärme- und Gasnetze gegenüberzustellen.⁵ 

Als weiteres Instrument, um das Ziel einer klimaneutralen Wärmeversorgung zu erreichen, sieht ein am 3.5.2023 veröffentlichter Referentenentwurf der Bundesregierung - mit Aktualisierung vom 1.6.2023 - ein „Gesetz für die Wärmeplanung und zur Dekarbonisierung der Wärmenetze” vor. Das entworfene Wärmeplanungsgesetz (WPG) soll die Verpflichtung der Länder und Kommunen zur Vorlage verbindlicher Wärmepläne für klimaneutrale Wärmenetze enthalten: verbindliche Zeitpläne gestaffelt nach Stadtgrößen (> 100.000 Einwohner bis Ende 2027, > 10.000 und < 100.000 Einwohner bis Ende 2028) sowie eine Verpflichtung der Kommunen zur Ermittlung zahlreicher Daten zum Energieverbrauch und zum Zustand jedes einzelnen Gebäudes, zur Art und Weise, wie in dem Gebäude geheizt wird und zu welchem Zeitpunkt die jeweilige Inbetriebnahme der Heizungsanlage erfolgte. Das Wärmeplanungsgesetz definiert konkrete Bestandteile und den Ablauf der Wärmeplanung sowie die Fortschreibung von Wärmeplänen mit einer regelmäßigen Aktualisierung und vollständigen Darlegung der Wärmeentwicklung bis 2045 für das beplante Gebiet.⁶ 

Weiterhin stellt das geplante Wärmeplanungsgesetz konkrete Anforderungen an Wärmenetze und gibt klare Vorgaben für den Anteil Erneuerbarer Energien an den Netzen. Bestehende Wärmenetze sind ab dem Jahr 2030 verbindlich zu einem Anteil von mind. 50 Prozent mit Wärme aus Erneuerbaren Energien, unvermeidbarer Abwärme oder einer Kombination aus beidem zu speisen. Neue Wärmenetze sind bereits ab dem 1.1.2024 verbindlich zu einem Anteil von mind. 65 Prozent mit Wärme aus Erneuerbaren Energien, aus unvermeidbarer Abwärme oder einer Kombination aus beidem zu speisen.

Der Referentenentwurf sieht auch eine weitreichende Verpflichtung für Betreiber von Wärmenetzen zur Erstellung von Transformations- und Wärmenetzausbauplänen vor, dabei sollen bestandskräftige Bescheide des BAFA im Sinne der BEW grundsätzlich als Transformations- und Wärmenetzausbaupläne anerkannt werden. 

In Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein und Hessen gibt es bereits verpflichtende Vorgaben zur kommunalen Wärmeplanung. Das anvisierte Ziel ist eine vollständige Klimaneutralität in Wärmenetzen sowie eine nachhaltige Stadtentwicklung bis zum Jahr 2045. Da die Transportfähigkeit von Wärme eingeschränkt ist und der Wärmemarkt dadurch jeweils lokal gebunden ist, setzt die Wärmeplanung auf kommunaler Ebene an. 

Seit dem 1.10.2022 ist die Verordnung zur Sicherung der Energieversorgung über mittelfristig wirksame Maßnahmen (Mittelfristenergieversorgungssicherungsmaßnahmenverordnung – EnSimiMaV) in Kraft und gilt für zwei Jahre. Sie umfasst Maßnahmen, die einer größeren, mittelfristigen Zeitschiene für deren Umsetzung bedürfen. Die Maßnahmen der EnSimiMaV zielen zwar grundsätzlich auf Einsparungen in den kommenden zwei Heizperioden ab, dürften aber eine darüberhinausgehende Wirkung haben. Für kurzfristige Maßnahmen galt befristet vom 1.9.2022 bis zum Ablauf des 28.2.2023 die Verordnung zur Sicherung der Energieversorgung über kurzfristig wirksame Maßnahmen (Kurzfristenergieversorgungssicherungsmaßnahmenverordnung – EnSikuMaV).^{7, 8, 9} Beide Verordnungen enthalten Informations- und Prüfpflichten sowie die Verpflichtung zur Umsetzung technischer Maßnahmen. Ziel der Verordnungen sind Energieeinsparungen im Gebäudebereich sowie die Reduzierung des Erdgasverbrauchs. Die Verordnungen sind insbesondere adressiert an Unternehmen, öffentliche Körperschaften, private Haushalte sowie Erdgas- und Fernwärmeversorgungsunternehmen. Dabei differenziert die EnSimiMaV vor allem zwischen Energieeffizienzmaßnahmen von Heizungsanlagen, d. h. sowohl in öffentlichen als auch privaten Gebäuden, und Energieeffizienzmaßnahmen in Unternehmen.

Zu den in der EnSimiMaV festgelegten Maßnahmen gehören unter anderem: 

Die Überarbeitung der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie (EU) 2018/2001 (Renewable Energy Directive II - RED II) soll dazu beitragen, das THG-Ziel von 55 Prozent bis zum Jahr 2030 zu erreichen. Am 14.9.2022 stimmte das Europäische Parlament der Novellierung der RED II zu und stimmte hiermit für ein höheres Gesamtziel beim Ausbau erneuerbarer Energieträger. 45 Prozent des Energiebedarfs der EU sollen demnach bis 2030 aus Erneuerbaren Energien gedeckt werden. Darüber hinaus sind Unterziele für die Industrie und den Gebäudesektor sowie Fernwärme und -kälte festgeschrieben. Die Fernwärmenetze sollen ihre Nutzung Erneuerbarer Energien um 2,3 Prozent pro Jahr steigern.¹⁰ Im Trilog-Verfahren einigten sich die EU-Kommission, das EU-Parlament und der Europäische Rat nach etwa zwei Jahren intensiver Verhandlungen mit Beschluss vom 30.3.2023 auf eine umfassende Novellierung der RED II. 

Insbesondere um die Einordnung von Holzverbrennung wurde im Trilog-Verfahren bis zum Schluss gerungen. Änderungsanträge und Positionen des EU-Umweltausschusses, die eine schrittweise Senkung des Anteils von Primärholz als Erneuerbare Energie forderten, fanden letztlich keine Mehrheit. Vorangegangen waren andauernde kontroverse Diskussionen über die energetische Nutzung von Biomasse. Auf der einen Seite hat Bioenergie eine bessere Treibhausbilanz als fossile Energieträger, andererseits kann der Anbau von Biomasse zu anderen negativen Auswirkungen für die Umwelt führen. Die Erneuerbare-Energie-Richtlinie legt bereits seit 2009 fest, dass Biomasse nicht von Flächen, die durch Rodung oder Drainage von Moorböden erschlossen wurden, stammen darf. Außerdem darf die Fläche nicht als Grünland mit hoher Biodiversität gelten und Biokraftstoffe müssen mindestens 35 Prozent Treibhausgase gegenüber der fossilen Vergleichsstoffe einsparen.¹¹ 

Nach intensiven Verhandlungen besteht nun auch Klarheit im Hinblick auf die Verbrennung von Wald-Biomasse. Die Verwendung von „primärer holziger Biomasse” (Definition betrifft ca. 80 Prozent des Holzes) zur Energieerzeugung wird weiterhin subventioniert. Daneben ist die Definition von Rundholz in sog. „Industriequalität” auslegungsfähig, sodass auch künftig zu erwarten ist, dass viel Holz der energetischen Nutzung überlassen wird. Primärholz ist in Deutschland ein wichtiger Einsatzstoff der regenerativen Energieerzeugung: 65 Prozent der Wärme aus Erneuerbaren Energien in Deutschland werden bisher aus Holz gewonnen. Bei der Stromerzeugung liegt der Anteil von Holz am gesamten Strom aus erneuerbaren Energiequellen bei immerhin 4 Prozent.¹²

Am 5.10.2021 ist die Verordnung über die Verbrauchserfassung und Abrechnung bei der Versorgung mit Fernwärme oder Fernkälte (Fernwärme- oder Fernkälte-Verbrauchserfassungs- und -Abrechnungsverordnung – FFVAV) in Kraft getreten. Für Versorger von Fernwärme und Fernkälte ergeben sich daraus konkrete Vorschriften bei der Abrechnung ebendieser mit den Endkunden. Die Änderungen betreffen den Zyklus bzw. die Häufigkeit der Abrechnungen von Fernwärme und Fernkälte sowie den Inhalt der jeweiligen Abrechnungen. Die Abrechnung über die Versorgung mit Fernwärme oder Fernkälte muss mindestens einmal pro Jahr erfolgen. Außerdem gelten die Inhalte der FFVAV für einen größeren Kundenstamm als die AVBFernwärmeV.¹³

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) hat am 25.7.2022 einen Referentenentwurf einer Verordnung zur Änderung der Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Fernwärme (AVBFernwärmeV) veröffentlicht.^{14, 15} Hintergrund ist unter anderem, dass die Bundesrepublik die Vorgaben aus den EU-weiten Beschlüssen im Rahmen der RED II umsetzen muss. Diese Novellierung wird weiterhin implementiert, um Weiterentwicklungen in der Fernwärmeversorgung seit dem Jahr 1980 abzubilden. Das BMWK hat sich hierbei um einen Ausgleich von Versorger- und Verbraucherinteressen bemüht. Verbraucherrechte sollen gestärkt und die Transparenz gesteigert werden.¹⁶ Das Gesetzgebungsverfahren wurde seit Herbst 2022 allerdings bislang nicht vorangetrieben.

Das Gesetz über einen nationalen Zertifikatshandel (nEHS) für Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG) wurde am 19.12.2019 als Teil des Klimapakets der damaligen Bundesregierung verkündet. Es regelt den Emissionshandel für die Sektoren Wärme und Verkehr seit dem Jahr 2021, um die nationalen Klimaschutzziele Deutschlands zu erreichen. Das BEHG sieht vor, alle fossilen Brennstoffemissionen, die nicht bereits dem EU-ETS (European Union Emissions Trading System) unterliegen, mit einer nationalen CO₂-Bepreisung zu versehen. 

Das zweite Gesetz zur Änderung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes ist am 16.11.2022 in Kraft getreten. Mit Inkrafttreten der neuen Emissionsberichterstattungsverordnung 2030 (EBeV 2030) wurde die Grundlage für die Bepreisung der Emissionen aus weiteren Brennstoffen geschaffen, z. B. unterschiedliche Kohlesorten, Biokomponenten, Klärschlämme und Abfälle. Mit dieser Änderung werden nun alle fossilen Brennstoffemissionen im nationalen Emissionsbudget durch das Emissionshandelssystem abgedeckt. Die Bepreisung der Emissionen aus der Abfallverbrennung wurde auf 2024 verschoben, soll jedoch ungeachtet der kritischen Stimmen aus der Ver- und Entsorgungsbranche dann eingeführt werden. 

Die BEHG-Novelle sieht unter anderem vor, den gesetzlich festgelegten Preis für Emissionszertifikate in diesem Jahr (2023) nicht zu erhöhen. Demnach bleibt der Emissionszertifikatspreis im Jahr 2023 unverändert auf dem Preisstand von 30 Euro/Emissionszertifikat (entspricht 1 Tonne CO₂-Äquivalenzwert). In den Folgejahren wird der Zertifikatspreis zum 1.1.2024 um 5 Euro und zum 1.1.2025 um 10 Euro bis auf 45 Euro/Emissionszertifikat erhöht.

Das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz stellt die nationale Umsetzung des EU-ETS in Deutschland dar. Die ursprüngliche Fassung trat 2004 in Kraft und wurde 2011 novelliert. Zuletzt einigten sich die EU-Institutionen im Dezember 2022 auf weitreichende Reformen im EU-ETS, die bald umzusetzen sind. 

Das EU-ETS ist das zentrale europäische Klimaschutzinstrument, durch das CO₂-Emissionen aus großen Industrieanlagen und der Wärme- und Stromerzeugung bepreist werden. Teilnehmer, die dem Emissionshandel unterliegen, können Emissionsberechtigungen in Form einer kostenlosen Zuteilung, einer Versteigerung oder eines Kaufs erhalten. Die Bepreisung der Emissionen soll gemäß dem Verursacherprinzip Mittel für Klimaschutzmaßnahmen generieren. 

Ziel ist, dass Unternehmen durch die zusätzlichen Kosten einen Anreiz erhalten, ihren Ausstoß an THG-Emissionen zu reduzieren. Die Anzahl der verfügbaren Zertifikate sinkt jährlich um den sog. linearen Reduktionsfaktor (LRF). Durch die Verknappung der Zertifikate und den daraus resultierenden Preisanstieg sollen für Unternehmen zusätzliche Anreize gesetzt werden, ihren CO₂-Ausstoß zu reduzieren.

Am 25.3.2023 hat der Europäische Rat seine Beschlüsse zur Reform des Emissionshandels im Rahmen des Maßnahmenpakets „Fit for 55” verabschiedet (Wir berichteten: https://www.roedl.de/themen/stadtwerke-kompass/2023/09/fit-for-fiftyfive-ist-gesetz-was-bedeutet-

die-reform-des-europaeischen-emissionshandels-fuerwaermeversorger). Im Rahmen der Reform sollen z. B der Gebäudesektor, der Mobilitätssektor und die ex- und importabhängige CO₂-intensive Industrie in das Handelssystem aufgenommen werden. Diese Reform muss in nationales Recht umgesetzt werden, mit einer Reform des TEHGs gelten die Regelungen schließlich auch in Deutschland. Erwartet wird, dass dies insbesondere durch eine Reform des BEHGs umgesetzt wird. 

Das Ziel der Emissionsminderung in den Sektoren, die Teil des EU-ETS sind, soll bis 2030 auf 62 Prozent erhöht werden. Die Anzahl an CO₂-Zertifikaten soll schneller reduziert werden, hierfür wird unter anderem der lineare Reduktionsfaktor erhöht. Geplant ist eine Verknappung um jährlich 4,3 Prozent für die Jahre 2024 bis 2027 sowie eine jährliche Verknappung um 4,4 Prozent in den Jahren 2028 bis 2030.

Die freie Zuteilung von Emissionszertifikaten wurde in diesem Zuge reformiert, es erfolgt in Zukunft keine Unterscheidung mehr zwischen KWK und Nicht-KWK-Anlagen. Werden durch ein verpflichtendes Energieaudit oder ein zertifiziertes Energiemanagementsystem identifizierte Empfehlungen zur Erhöhung der Energieeffizienz nicht umgesetzt, droht in Zukunft eine Kürzung der Zuteilung. Dies ist für besonders ineffiziente Anlagen ebenfalls vorgesehen.

Zum 1.1.2023 ist das Gesetz zur Aufteilung der Kohlendioxidkosten (Kohlendioxidkostenaufteilungsgesetz – CO2KostAufG) in Kraft getreten. Mit der Aufteilung der Kohlendioxidkosten sollen Mieterinnen und Mieter die Kostenbelastungen aus dem nationalen und europäischen CO₂-Handel für den Einsatz von fossilen Energieträgern nicht mehr alleine tragen. Das CO₂-Kostenaufteilungsgesetz enthält relevante Regelungen zur Kostenbeteiligung der Vermieterseite. Die Kostenbelastung wird künftig je nach CO₂-Bilanz des Wohngebäudes aufgeteilt, je schlechter die energetische Qualität des Gebäudes ist, desto höher ist der Anteil des Vermietenden. Neben den Wohngebäuden wird auch die Wärmeversorgung von Nichtwohngebäuden durch das CO₂-Kostenaufteilungsgesetz erfasst. Damit werden Vermietende auch im Bereich der gewerblichen Miete mit den Kosten des Emissionshandels belastet. Bei Nichtwohngebäuden gilt aktuell unabhängig vom energetischen Zustand des Gebäudes eine hälftige (50:50) Teilung der CO₂-Kosten. Vermietende sollen einen Anreiz bekommen, Wohn- und Gewerbegebäude mit klimafreundlichen Heizsystemen auszustatten und ihre Kostenlast durch Investitionen in CO₂-arme Heizungstechnik und Energieeinsparmaßnahmen zu verringern.¹⁷ 

Dabei müssen die Erdgas- und Fernwärmeversorger ihren Kunden umfassende Informationen über die Höhe der CO₂-Kostenbelastung aus der Teilnahme am nationalen Emissionshandel nach BEHG oder am europäischen Emissionshandel nach TEHG zur Verfügung stellen. Die Neuregelung gilt für alle Abrechnungszeiträume, die am oder nach dem 1.1.2023 beginnen, sodass Erdgas- und Fernwärmeversorger die neuen Informationen für die gelieferte Energie unmittelbar bereitstellen müssen.¹⁸ 

Mit dem sogenannten „Osterpaket” hat der Gesetzgeber auch eine Verschärfung des Kartellrechts für den Bereich der Fernwärme verabschiedet. Demnach unterliegt die Fernwärme ausdrücklich auch der besonderen kartellrechtlichen Preiskontrolle nach § 29 GWB.¹⁹ Die Bundesregierung hatte in der Vergangenheit bewusst auf eine entsprechende Einbeziehung der Wärmebranche in den Regelungsbereich des § 29 GWB verzichtet, um den besonderen Umständen im Wärmemarkt Rechnung zu tragen. Entgegen der großen Kritik in der Branche hat sich der Gesetzgeber gleichwohl dafür entschieden, den Anwendungsbereich des § 29 GWB zu erweitern. 

Hatte das Kartellrecht in der Vergangenheit eher geringe Strahlkraft für Wärmeversorgungsunternehmen, da die Sektorenuntersuchungen der Kartellbehörden bisher kein generell erhöhtes Preisniveau feststellen konnten und damit kartellrechtliche Konsequenzen eher der Ausnahmefall waren, bringt die Wärmepreisbremse neue kartellrechtliche Risiken für Wärmeversorger mit sich. Insbesondere § 27 Erdgas-Wärme-Preisbremsengesetz (EWPBG) regelt für den Geltungszeitraum der Wärmepreisbremse die Missbrauchsaufsicht des Bundeskartellamtes. Demnach kann das Bundeskartellamt Lieferanten, die ihre Verhaltensmöglichkeiten zur Erzielung von Erstattungs- und Vorauszahlungsansprüchen im Sinne des § 27 Abs. 1 EWPBG missbräuchlich ausnutzen, verpflichten, ihr missbräuchliches Handeln abzustellen. Hierzu kann es auch anordnen, dass die Erstattung und Vorauszahlungen nach den §§ 31 und 32 EWPBG vom Lieferanten vollständig oder teilweise an die Bundesrepublik Deutschland zurückzuerstatten sind. Außerdem kann es die Abschöpfung sonstiger wirtschaftlicher Vorteile des Lieferanten anordnen und dem Lieferanten die Zahlung eines entsprechenden Geldbetrags auferlegen. 

Grundlage für die Unterscheidung zwischen rechtskonformen und rechtsmissbräuchlichen Preisanpassungen im Sinne des § 27 EWPBG soll die Frage sein, ob die Preisanpassung sachlich gerechtfertigt ist. Wie dieser unbestimmte Rechtsbegriff der sachlichen Rechtfertigung genau auszulegen ist, wird sich aufgrund der lückenhaften Gesetzeslage wohl erst im Zuge der Prüfverfahren zeigen.

Im Mai 2023 wurde bekannt, dass das Bundeskartellamt bereits erste Prüfverfahren gegen Fernwärmeversorger eingeleitet hat. ²⁰ Die Ermittlungen sollen zeigen, ob die Unternehmen die Preisbremsengesetze möglicherweise missbrauchen und dadurch von ungerechtfertigten staatlichen Entlastungen profitieren. Wärmeversorger, die in den Anwendungsbereich des EWPBG fallen und staatliche Entlastungen beantragt haben, sollten deshalb insbesondere bei der Vornahme von Preisanpassungen sorgfältig auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben und die Dokumentation der Preiskalkulationen achten, um im Fall einer kartellrechtlichen Prüfung ihrer Darlegungs- und Beweislast nachkommen zu können.

_________________________________________________________________________________________