Sorgfaltspflichten in der Lieferkette aufgrund von Handelsabkommen

veröffentlicht am 25. Oktober 2023 | Lesedauer ca. 9 Minuten

International agierende Unternehmen sollten bei ihren Compliance-Bemühungen auch Handelsabkommen berücksichtigen. In erster Linie dienen Handelsabkommen der Beseitigung von Handelshemmnissen sowie der Schaffung besserer Handelsmöglich­keiten. Das beinhaltet auch das Eröffnen von neuen Marktmöglichkeiten, einen günstigeren Import von wichtigen Waren und Dienstleistungen sowie die Absicherung von ausländischen Direktinvestitionen. Damit tragen sie erheblich zum Wirtschafts­wachstum und zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Nichtsdestoweniger implemen­tieren sie im Regelfall nachrangig Rahmenbedingungen mit dem Ziel eines faireren und nachhaltigeren Handels und zur Förderung international anerkannter Menschen­rechts­stan­dards.

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USMCA: Due Diligence Gesetze in den USA, Mexiko und Kanada im Zusammenhang mit dem Freihandelsabkommen

Das USMCA, auch bekannt als CUSMA in Kanada und T-MEC in Mexiko, ist ein trilaterales Handelsabkommen, dass das North American Free Trade Agreement (NAFTA) ersetzt hat und am 1. Juli 2020 in Kraft getreten ist.
Das USMCA enthält mitunter Bestimmungen über Lieferkettensorgfaltspflichten, um Bedenken über une­thi­sche Arbeitspraktiken und schwerwiegende Umweltverletzungen auszuräumen. Diese Vorschriften zielen darauf ab, die Transparenz, die Rechenschaftspflicht und den Arbeitnehmerschutz, insbesondere in Bezug auf Zwangsarbeit, zu verbessern. Jenes steht im Einklang mit dem breiten internationalen Konsens, dass Zwangs­ar­beit eine schwere Menschenrechtsverletzung darstellt und folglich aus den Lieferketten verbannt werden muss (wie bspw. im deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz). Allerdings verfolgen die ratifizierenden Länder unterschiedliche Ansätze bei der Implementierung des Abkommens.

Mexikos Lieferkettensorgfaltspflichtengesetze (Supply Chain Due Diligence Laws)

Eines der Hauptanliegen des USMCA besteht darin, die während der Geltungsdauer des NAFTA aufgetretenen arbeitsrechtlichen Bedenken zu bereinigen. Das Abkommen soll demzufolge insbesondere in Mexiko Arbeits­be­ding­un­gen verbessern, Löhne erhöhen und sicherstellen, dass Arbeitnehmerrechte vollumfänglich gewährt werden. Durch die Verbesserung der Arbeitsbedingungen in Mexiko soll nämlich ein „Race to the bottom“ verhindert werden, bei dem Unternehmen aus Kostenersparnis ihre Geschäftstätigkeiten in das Land mit den niedrigsten Arbeitsstandards verlagern könnten. Daher ist im Rahmen des USMCA Mexiko verpflichtet, seine Arbeitsgesetze und Durchsetzungsmechanismen erheblich zu ändern, um höhere Arbeitsstandards zu gewährleisten.

Nachdem die jüngste Arbeitsmarktreform nun vollständig umgesetzt ist, hat Mexiko am 18. Mai 2023 den ersten Schritt zur Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem USMCA zur Einführung von Importverboten im Kontext von Zwangsarbeit unternommen (Artikel 23.6 des USMCA). An besagtem Tag ist die mexikanische Zwangs­ar­beits­ver­ord­nung in Kraft getreten. Sie enthält Einfuhrverbote von Waren, die ganz oder teilweise unter Zwangs- oder Pflichtarbeit, einschließlich Kinderarbeit, hergestellt wurden. Die Verordnung in Bezug auf Zwangsarbeit ermöglicht es dem Ministerium für Arbeit und Soziales (Secretaría de Trabajo y Prevención Social, STPS), entweder von sich aus oder auf Antrag einer juristischen oder natürlichen Person eine Untersuchung ein­zu­lei­ten. Kommt das STPS nach Durchführung des Verfahrens zu dem Schluss, dass Waren unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt worden sind, veröffentlicht es diese Feststellungen (als „Resolution“ bezeichnet) gemäß der Zwangsarbeitsverordnung auf seiner Website. Folglich werden alle Waren, die unter solch eine Resolution fallen, von der Einfuhr nach Mexiko ausgeschlossen. Dabei muss die Entscheidung der Behörden grundsätzlich innerhalb von sechs Monaten nach Einreichung des Überprüfungsantrags getroffen werden. Das Einfuhrverbot für die betroffenen Waren wird schließlich 90 Tage nach Veröffentlichung der Entscheidung wirksam.

Die mexikanischen Importeure müssen Informationen und Unterlagen aufbewahren, die belegen, dass die von ihnen eingeführten Waren nicht in den auf der STPS-Website veröffentlichten Listen aufgeführt sind. Um diese Anforderung zu erfüllen, müssen die Unternehmen strenge und effiziente Sorgfaltspflichten einhalten. Dazu gehören die Einführung geeigneter Kontrollsysteme und Schulungen in Übereinstimmung mit den „Best Practices“ der Branche, die Gewährleistung einer besseren Rückverfolgbarkeit und Transparenz innerhalb ihrer Lieferketten sowie die Ausarbeitung von Präventionskonzepten, die den Erwartungen der Regulierungsbehörde entsprechen.

Kanadas Lieferkettensorgfaltspflichtengesetze (Supply Chain Due Diligence Laws)

Im Rahmen des USMCA hat sich Kanada ebenfalls verpflichtet, die Einfuhr von Waren zu verbieten, die durch Zwangsarbeit hergestellt wurden (Artikel 23.6 des USMCA in Verbindung mit Nr. 9897.00.00 des kanadischen Zolltarifs). Dieses Verbot hat sich als wirksames Instrument erwiesen, um alle Handelspartner zur Gewähr­leis­tung ethischer Arbeitspraktiken zu bewegen. Dennoch zeigen interne Untersuchungen, dass die kanadische Grenzschutzbehörde (Canada Border Services Agency, CBSA) nicht über die Ressourcen für eine wirksame Durchsetzung verfügt. Deshalb hat das Land einen anderen Umsetzungsansatz gewählt und sich das Konzept der Lieferkettensorgfaltspflichten zu eigen gemacht.

Lieferkettensorgfaltspflichten

Die in dem Gesetzentwurf S-211 vorgesehenen Maßnahmen verpflichten Unternehmen zu einer umfassenden Bewertung ihrer Lieferketten, um mögliche Risiken von Zwangsarbeit in ihren Geschäftsprozessen zu ermitteln und zu beseitigen. Das aufgrund dieses Entwurfes gefasste Gesetz wird am 1. Januar 2024 in Kraft treten. Es soll sicherstellen, dass die Lieferkettensorgfaltspflichten nicht nur dazu beitragen Problemfelder zu identi­fi­zie­ren, sondern auch Anreize gesetzt werden, dass Unternehmen wirksame Präventionsmechanismen implementieren.

Berichterstattungspflichten

Das USMCA und damit im Einklang das Gesetz betonen die Transparenz als einen wesentlichen Aspekt zur Bekämpfung von Zwangsarbeit und der Gewährleistung verantwortungsvoller Lieferketten. Daher verpflichtet das Gesetz bestimmte Unternehmen und staatliche Einrichtungen, ausführliche Jahresberichte für das voran­gegangene Geschäftsjahr vorzulegen, in denen sie unter anderem über ihre Tätigkeiten und Lieferketten, Zwangs­arbeit und Sorgfaltspflichtenstrategien sowie über Maßnahmen zur Verringerung des Risikos von Kinder- oder Zwangsarbeit in ihren globalen Lieferketten berichten. Die ersten Berichte werden laut dem Gesetz am 31. Mai 2024 fällig. Sie müssen der Öffentlichkeit auf zweierlei Weise zugänglich gemacht werden: Zum einen über ein elektronisches Register auf der Website von Public Safety Canada (Koordinierungsbehörde für die öffentliche Sicherheit) und zum anderen an hervorgehobener Stelle auf der Website des berichtenden Unternehmens oder der Einrichtung.

1. Pflicht zum Erstellen eines Jahresberichts
Das neue Gesetz gilt für jede Kapitalgesellschaft, jeden Trust, jede Personengesellschaft und jede andere Organisation ohne eigene Rechtspersönlichkeit, deren Tätigkeit in der Herstellung, in dem Verkauf oder der Vertrieb von Waren in Kanada oder anderswo besteht oder welche die Kontrolle über ein Unternehmen innehat, dessen Betrieb die vorgenannten Tätigkeiten umfasst. Darüber hinaus müssen die unter das Gesetz fallenden Unternehmen entweder an der kanadischen Börse gelistet sein oder in Kanada ihren Geschäftssitz haben oder in Kanada geschäftlich tätig sein oder dort über Vermögenswerte verfügen und mindestens in einem der beiden letzten Geschäftsjahre zwei der folgenden drei Kriterien erfüllt haben: mindestens CAD 20 Millionen oder mehr an Vermögenswerten; CAD 40 Millionen oder mehr an Einnahmen; durchschnittlich mindestens 250 Mitar­bei­ter.

2. Berichtsdetails
Der Bericht muss folgende Details über das Unternehmen beinhalten:

• Die Schritte, die das Unternehmen während des vorangegangenen Geschäftsjahres unternommen hat, um zu verhindern oder um das Risiko zumindest zu verringern, dass Zwangs- oder Kinderarbeit in irgendeinem Produktionsschritt in Kanada oder anderswo durch das Unternehmen oder von Waren, die das Unternehmen nach Kanada importiert, eingesetzt wird.
• Seine Unternehmensstruktur, Aktivitäten und Lieferketten.
• Seine Richtlinien und Due Diligence-Prozesse in Bezug auf Zwangsarbeit und Kinderarbeit.
• Die Teile der Geschäftstätigkeit und der Lieferketten, in denen das Risiko von Zwangs- oder Kinderarbeit besteht, sowie die Schritte, die das Unternehmen zur Bewertung und Steuerung dieses Risikos unternommen hat.
• Alle Maßnahmen, die ergriffen wurden, um Zwangs- oder Kinderarbeit zu beseitigen.
• Alle Maßnahmen, die ergriffen wurden, um Einkommensverluste der bedürftigsten Familien auszugleichen, die sich aus Maßnahmen zur Beseitigung von Zwangs- oder Kinderarbeit in seinem Geschäftsbereich und in seinen Lieferketten ergeben.
• Die Schulung der Mitarbeiter in Bezug auf Zwangs- und Kinderarbeit.
• Wie das Unternehmen seine Effektivität bei der Vermeidung von Zwangs- und Kinderarbeit in seiner Geschäfts­tätigkeit und seinen Lieferketten bewertet.

Strafen

Das Gesetz sieht eine Bestrafung vor, die mit einer Geldstrafe von bis zu CAD 250.000 geahndet werden kann, wenn der jährlichen Meldepflicht nicht nachgekommen wird, ministerielle Anordnungen nicht befolgt werden, designierte Personen bei der Durchsetzung des Gesetzes behindert werden oder falsche/irreführende Angaben gemacht werden. Diese Tatbestände werden als Vergehen behandelt.

Darüber hinaus werden Geschäftsführer, leitende Angestellte und Bevollmächtigte einer juristischen Person als persönlich haftbar betrachtet, wenn sie direkt an einem von der juristischen Person begangenen Vergehen beteiligt sind oder dieses genehmigen. So kann beispielsweise ein Geschäftsführer, der einen Bericht mit falschen Angaben genehmigt, zur Rechenschaft gezogen werden.

Schließlich sieht eine Gesetzesbestimmung vor, dass Angestellte und Vertreter bei der Begehung von Straftaten im Namen ihres Arbeitgebers handeln, es sei denn, der Arbeitgeber kann nachweisen, dass er angemessene Maßnahmen ergriffen hat, um ein solches Vergehen zu verhindern.

Änderung am Zolltarif

Darüber hinaus wurde mit dem verabschiedeten Gesetzentwurf S-211 der Zolltarif geändert und somit das derzeitige Einfuhrverbot für Waren, die ganz oder teilweise durch Zwangs- oder Kinderarbeit gewonnen, erzeugt oder hergestellt wurden, erweitert.

US-Amerikanische Lieferkettensorgfaltspflichtengesetze (Supply Chain Due Diligence Laws)

Facility Specific Rapid Response Labour Mechanism (RRM)

Das USMCA enthält eine Durchführungsverordnung, die als Rapid Response Labour Mechanism (Anhang 31-A USMCA) bezeichnet wird und nur zwischen Mexiko und den Vereinigte Staaten von Amerika gilt. Sie ermöglicht es den genannten Parteien, Durchsetzungsmaßnahmen gegen einzelne Fabriken zu ergreifen, wenn diese die nationalen Gesetze zur Vereinigungsfreiheit und zu Tarifverhandlungen nicht einhalten. Der Mechanismus tritt immer dann in Kraft, wenn eine Partei in gutem Glauben davon ausgeht, dass ein betroffener Betrieb Rechte aus dem USMCA verweigert. Der RRM wurde beispielsweise bereits für ein Werk von General Motors in Silao, Mexiko, und für Tridonex, eine Tochtergesellschaft von Cardone Industries, in einem Autoteilewerk in Matamoros, Mexiko, angewendet.

Folglich müssen die Unternehmen nachweisen können, dass sie die USMCA-Vorschriften einhalten. Andern­falls können Abhilfemaßnahmen drohen. Dies kann zum einen die Aussetzung der Zollpräferenz­behandlung für Waren, die in der erfassten Anlage hergestellt werden, beinhalten. Zum andern kann die Verhängung von Bußgeldern für Waren, die in der erfassten Anlage hergestellt werden oder für Dienstleistungen, die aus der Anlage erbracht werden, drohen.

Durchsetzungsbefugnis der Zoll- und Grenzschutzbehörde (Customs and Border Protection, CBP) nach US-Bundesrecht

Um die Anforderungen des USMCA zu erfüllen, setzt die CBP ein seit langem bestehendes Bundeszollgesetz (Abschnitt 307 des Tariff Act von 1930 – 19 U.S.C. 1307) durch. Die Durchsetzung bezweckt das Verhindern von der Einfuhr von Waren, die ganz oder teilweise in einem fremden Land unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden. Darüber hinaus legt der Uyghur Forced Labour Prevention Act (UFLPA) eine widerlegbare Vermutung fest, dass die Einfuhr von Waren, die ganz oder teilweise in der von Uiguren bewohnten autonomen Region Xinjiang in China abgebaut, produziert oder hergestellt wurden oder von bestimmten Unternehmen produziert worden sind, aufgrund der Umstände der Zwangsarbeit verboten ist.

Aus diesem Grund sollte sich jeder Importeur in den USA darüber im Klaren sein, dass alle importierten Waren, bei denen der Verdacht besteht, dass sie unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden, einer Beschlag­nah­mungs­an­ord­nung unterliegen können. Die Importeure hätten in einem solchen Fall 30 Tage Zeit, um die Vermutung zu widerlegen. Andernfalls wäre die Konsequenz, dass die Waren zurückgeschickt oder vernichtet werden. Daher sollten die Importeure in der Lage sein, einen detaillierten Bericht über die Lieferkette ihrer Produkte vorzulegen.

Umweltrechtliche Regelungen

Das Kapitel hinsichtlich des Umweltschutzes innerhalb des USMCA ist hauptsächlich dazu ausgelegt klare Mindeststandards für den Umweltschutz zu schaffen, einen Streitbeilegungsverfahren für Umweltfragen einzuführen und ein Beschwerdeverfahren für die Öffentlichkeit zu installieren (Artikel 24.27 USMCA).
Die Vorschriften beinhalten darüber hinaus Bestimmungen zum Schutz der biologischen Artenvielfalt, zur Verhinderung der Einschleppung invasiver nichtheimischer Arten, zur Förderung einer nachhaltigen Fischer­ei­be­wirt­schaf­tung, zum Abbau von Fischereisubventionen, zum Schutz von Walen und anderen Meerestieren, zur Bekämpfung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei, zur Bekämpfung des illegalen Han­dels mit wildlebenden Tieren und Pflanzen sowie zur Gewährleistung einer nachhaltigen Wald­be­wirt­schaf­tung, unter anderem durch Maßnahmen gegen den illegalen Holzeinschlag.

Ausblick EU-Handelsabkommen

Alle modernen Handelsabkommen der EU beinhalten schon seit einigen Jahren umfangreiche Nachhaltig­keitskapitel (sog. Trade and Sustainability Chapters, TSC) und die EU-Kommission verbindet grundsätzlich die Verhandlung von Abkommen mit der Förderung wesentlicher europäischer Werte und der Verpflichtung der Partnerstaaten zur Ratifizierung internationaler Menschenrechtsstandards (Internationale Arbeitsorganisation (ILO)-Kernarbeitsnormen etc.). Die TSC beinhalten eine breite Palette gegenseitig vereinbarter Pflichten für einen fairen und ökologisch nachhaltigen Handel. Die tatsächliche Wirksamkeit der TSC war jedoch bisher aufgrund mangelnder effektiver Durchsetzungsmechanismen begrenzt. Auch war die pauschale Verpflichtung der Handelspartner ohne Berücksichtigung der konkreten Umsetzungskapazitäten insgesamt wenig wirksam.

Seit der im Jahr 2021 verabschiedeten EU-Handelsstrategie, in der die Kommission auf zahlreiche politische und strukturelle Veränderungen handelspolitischer Herausforderungen reagierte, strebt die EU nun um­fassen­de „grüne und nachhaltige Handelspartnerschaften“ an. Im dritten Quartal 2022 stellte die EU-Kommission auch einen konkreten Aktionsplan zur Fokussierung auf die tatsächliche Um- und Durchsetzung der TSC vor. Neben weiteren Maßnahmen sieht dieser Plan insbesondere vor, Partnerstaaten zu sanktionieren, wenn wich­ti­ge Arbeits- und Klimaverpflichtungen nicht eingehalten werden. Bei künftigen und laufenden Verhandlungen sollen „wesentliche Verstöße gegen die wichtigsten TSC-Bestimmungen“ zu Handelssanktionen führen. Die EU setzt damit nicht mehr nur auf das Engagement der Partnerländer, sondern sieht vor, rechtsverbindliche Nach­hal­tig­keits­ka­pi­tel mit gängigen handelspolitischen Streitbeilegungs- und Sanktionsmechanismen einzuführen. Insgesamt soll die Fähigkeit von Handelsabkommen als Ganzes gestärkt werden, um einen nachhaltigen Handel in umfangreichen Bereichen zu fördern. Dabei wird unter anderem auch das Ziel, gemeinsam mit Partnerländern an Kohärenz zu arbeiten und andere einschlägige politische Instrumente der EU mit­ein­zu­be­zie­hen, einschließlich des Europäischen Green Deal. Man kann davon ausgehen, dass diese Entwicklung voraussichtlich den weltweiten Trend zum Erlass von Lieferkettensorgfaltspflichten und damit in Verbindung stehenden gesetzlichen Maßnahmen weiter ankurbeln wird.

Zusammenfassung

Während das USMCA einen Rahmen für den Umgang mit Zwangsarbeit und für die Sorgfaltspflichten in der Lieferkette setzt, gewinnt die effektive Umsetzung und Durchsetzung allmählich an Bedeutung. Für Unter­neh­men, die in Nordamerika tätig sind, wird es von entscheidender Bedeutung sein, diese jüngsten gesetz­ge­beri­schen Maßnahmen in die Lieferkettensorgfaltspflichten und in ihre Strategien zur Einhaltung der Einfuhr­be­stimmungen miteinzubeziehen. Diese Anpassungen können simultan dazu dienen, den Anforderungen an die TSC der EU nachzukommen.