Home

Intern

Deutsch|English

Rödl & Partner eröffnet Büro in Waterloo, Kanada | Rödl & Partner eröffnet Büro in Waterloo, Kanada | Rödl & Partner eröffnet Büro in Waterloo, Kanada |

Weltweit

Anscheinend ist in Ihrem Browser JavaScript nicht aktiviert. Aktivieren Sie bitte JavaScript, und versuchen Sie es erneut.

Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer – Chancen und Herausforderungen für Städte und Gemeinden

veröffentlicht am 20. März 2025 | Lesedauer ca. 5 Minuten

Die Diskussion über die Einführung einer kommunalen Verpackungssteuer gewinnt zunehmend an Bedeutung. Angesichts der wachsenden Herausforderungen im Bereich der Stadtsauberkeit und Abfallvermeidung erwägen viele Kommunen, steuerliche Lenkungsinstrumente zur Reduktion von Einwegverpackungen einzuführen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtmäßigkeit einer solchen Steuer hat den rechtlichen Rahmen hierfür geklärt und den Weg für kommunale Initiativen geebnet. Tübingen war die erste Stadt, die eine solche Steuer eingeführt hat, und erste Erfahrungen zeigen, dass sich die Steuer nicht nur als wirksames Mittel zur Förderung von Mehrwegsystemen erweist, sondern auch erhebliche Einnahmen für den städtischen Haushalt generiert. Andere Städte wie Konstanz haben sich inzwischen ebenfalls für eine Verpackungssteuer entschieden.

Das ist vorgefallen: Der Sachverhalt

Eine Verpackungssteuer kann jedoch nicht von heute auf morgen verabschiedet werden. Zahlreiche rechtliche, finanzielle und organisatorische Aspekte sind in den Verwaltungsprozessen zu berücksichtigen, um eine effektive und rechtssichere Umsetzung sicherzustellen.

1. Rechtlicher Rahmen und Grundlagen der Verpackungssteuer

Die Möglichkeit der Einführung einer Verpackungssteuer auf kommunaler Ebene war lange Zeit rechtlich ungewiss. Das Bundesverfassungsgericht hat am 27. November 2024 (Az. 1 BvR 1726/23) die Rechtmäßigkeit der Tübinger Verpackungssteuersatzung bestätigt. In seinem Urteil stellte das Gericht klar, dass Kommunen grundsätzlich berechtigt sind, eine Verpackungssteuer im Rahmen ihrer Satzungshoheit zu erheben. Dies eröffnet Städten und Gemeinden den operativen Rahmen, durch gezielte Steuermaßnahmen einen Beitrag zur Abfallvermeidung zu leisten und dabei gleichzeitig dringend benötigte Mittel zu generieren.

Die Steuer bezieht sich im Tübinger Beispiel auf Einwegverpackungen, Einweggeschirr und Einwegbesteck, sofern Speisen und Getränke darin oder damit zum unmittelbaren Verzehr verkauft werden. Die Verpackungssteuer ist als örtliche Verbrauch- und Aufwandssteuer ausgestaltet – der „typische“ Verzehr muss im Stadtgebiet erfolgen, nur dann ist der erforderliche „örtliche“ Charakter der Steuer erfüllt. Für die verfassungsmäßige Rechtmäßigkeit der Tübinger Steuer waren unter anderem die Angemessenheit der Steuersätze und realistische Handlungsalternativen der Unternehmen Voraussetzung.

Steuerschuldner sind die Endverkäufer, also gastronomische Betriebe, Imbisse, Bäckereien oder Cafés, die Speisen und Getränke in Einwegverpackungen ausgeben - in der Regel werden die Steuerbelastungen auf den Verbraucher umgelegt. Ein zentraler Aspekt bei der Einführung der Verpackungssteuer ist die Bestimmung des steuerlichen Umfangs – die Bemessungsgrundlage. Hier muss festgelegt werden, welche Utensilien steuerpflichtig werden, welche Betriebe veranlagt werden sollen und welche Befreiungen mitunter genehmigt werden können.

2. Die Verpackungssteuer als Satzungssteuer

Die Verpackungssteuer ist eine sogenannte Satzungssteuer. Das bedeutet, dass sie nicht bundes- oder landesweit geregelt ist, sondern auf Grundlage der kommunalen Steuerhoheit durch eine Satzung der jeweiligen Stadt oder Gemeinde erhoben wird. Anders als bei bundesweiten Verbrauchsteuern handelt es sich bei der Verpackungssteuer damit um eine Steuer, die individuell von jeder Stadt oder Gemeinde geregelt wird. Die Ausgestaltung der Steuer kann auf die spezifischen Bedürfnisse und Herausforderungen der jeweiligen Kommune zugeschnitten werden.

Für die praktische Umsetzung und rechtssichere Grundlage zur Erhebung der Steuer muss in der Steuersatzung unter anderem detailliert geregelt werden, welche Verpackungen besteuert werden (Steuergegenstand), wer zur Abgabe der Steuer verpflichtet ist (Steuerschuldner und ggf. Befreiungen), wie sich die Steuer errechnet (Steuersatz bzw. -höhe sowie Bemessungsgrundlage) und wie der Erhebungsprozess (Entstehung, Festsetzung und Fälligkeit) geordnet ist.

Die Satzung muss den gesetzlichen Anforderungen genügen und insbesondere mit den Grundsätzen der kommunalen Abgabenordnung sowie dem Steuerrecht vereinbar sein. Die Satzung muss darüber hinaus so formuliert sein, dass sie rechtlichen Anfechtungen standhält. Eine präzise und eindeutige Definition der steuerpflichtigen Tatbestände ist daher entscheidend. Potenzielle gerichtliche Auseinandersetzungen machen eine sorgfältige rechtliche Prüfung im Vorfeld unerlässlich.

3. Anforderungen an die Einführung einer Verpackungssteuer

Die Einführung einer Verpackungssteuer erfordert eine gründliche Vorbereitung und einen durchdachten Verwaltungsprozess. Mehrere Faktoren müssen berücksichtigt werden, um die Steuer effizient und rechtssicher im Weiteren erheben zu können.

Finanzielle Planung

Eine der zentralen Fragen bei der Einführung einer Satzungssteuer ist die Wirtschaftlichkeit der jeweiligen Steuer, nicht zuletzt aufgrund der Bedeutung für die kommunale Haushaltsplanung. Dabei sind den prognostizierten Steuereinnahmen die geschätzten, korrespondierenden Verwaltungsaufwendungen gegenüberzustellen.

Prognose der Steuereinnahmen
Die möglichen Verpackungssteuereinnahmen müssen im Vorfeld realistisch geschätzt werden. Hierbei spielen unter anderem folgende Datenerhebungen bzw. Faktoren eine Rolle:

Die Anzahl der betroffenen Betriebe im Stadtgebiet (z.B. Restaurants, Imbisse, Cafés, Bäckereien, Tankstellen mit To-Go-Angebot, Systemgastronomie, Lieferdienste)
Die durchschnittliche Menge an Einwegverpackungen, die durch diese Betriebe in Umlauf gebracht wird
Besondere saisonale oder anlassbezogene Effekte wie große Veranstaltungen, Messen, Konzerte oder Sportfestivals
Die voraussichtliche Reaktion der Gastronomiebetriebe und Konsumenten auf die Steuer, insbesondere die Umstellung auf Mehrwegsysteme

Diese Parameter müssen sorgfältig analysiert und in Modellrechnungen überführt werden, um eine belastbare Einnahmenschätzung vorzunehmen. Hierbei sind wiederum Rückschlüsse zu den beabsichtigten Satzungsregelungen erforderlich, u.a. welche Verpackungsarten unter die Steuer fallen sollen, welche Betriebe überhaupt steuerpflichtig werden sollen, oder aber welche Ausnahmeregelungen (z. B. für soziale Einrichtungen oder kleine Betriebe mit begrenztem Verkaufsvolumen) es geben soll.

Prognose des Verwaltungsaufwandes
Zum anderen muss der Verwaltungsaufwand geschätzt werden. Die Einführung einer neuen Steuer erfordert personelle und materielle (in Zeiten der Verwaltungsdigitalisierung insbesondere technische) Ressourcen. In der Praxis ist zu erwarten, dass vor allem in den ersten Jahren ein erhöhter Personalbedarf für die Einführung und Betreuung der Steuer entsteht. Danach kann der Verwaltungsaufwand sinken, wenn digitale Prozesse effizient genutzt werden.

Entscheidende Fragen sind unter anderem:

Wer innerhalb der Verwaltung ist für die Umsetzung, und die spätere Steuerfestsetzung und -erhebung zuständig? Wie viele Stellen (ggf. Stellenneuschaffungen) werden benötigt?
Wie soll die Steuererhebung durchgesetzt werden? Wie ist die Korrektheit und Vollständigkeit der Angaben zu prüfen? Bedarf es Vor-Ort-Kontrollen und Steuerschätzungen?
Welche Übermittlungswege sollen für die Steuererklärungen angeboten werden?
Welche technischen Systeme werden für die digitale Abwicklung der Steuer benötigt?

Eine moderne Verwaltung setzt zunehmend auf digitale Prozesse. Eine Steuererklärung, -festsetzung und -erhebung sollte daher - vorzugsweise - vollumfänglich digital erfolgen. Das ermöglicht eine effiziente und rechtssichere Bearbeitung, reduziert den Verwaltungsaufwand auf Seiten der Kommune und erleichtert auf Ebene der betroffenen Betriebe die Steuerdeklaration. Der digitale Versand von Steuerbescheiden, die Möglichkeit zur elektronischen Zahlung sowie eine automatisierte Steuerberechnung gehören zu den wesentlichen Anforderungen an eine moderne Verpackungssteuerverwaltung.

Vollständigkeit der Steuerfestsetzung und -erhebung

Bei der Gestaltung des Steuererhebungsprozesses sollte neben der Einführung eines digitalen Steuerprozesses auch Wert auf einen stetigen Überblick bezüglich der Vollständigkeit der steuerpflichtigen Betriebe gelegt werden, um Steuerverluste zu vermeiden. Gerade bei größeren Kommunen kann es aufgrund von wiederkehrenden Schließungen- und Neueröffnungen steuerrelevanter Betriebe schnell unübersichtlich werden. Dies bedarf interner Maßnahmen, wie zum Beispiel definierter Abstimmungsvorkehrungen mit den Gewerbebehörden oder Außendiensttätigkeiten.

Kommunikation und Akzeptanzförderung

Eine Verpackungssteuer kann nur dann erfolgreich eingeführt werden, wenn sie transparent kommuniziert wird. Eine gezielte Informationskampagne hilft, die Akzeptanz bei Betrieben und Bürgern zu erhöhen. Es empfiehlt sich, rechtzeitig Informationsmaterialien zu erstellen und betroffene Unternehmen frühzeitig in den Dialog einzubeziehen.

4. Angebot einer fachkundigen Beratung für eine effiziente Umsetzung

Die Einführung einer Verpackungssteuer stellt Städte und Gemeinden vor viele Herausforderungen, bietet aber gleichzeitig die Chance, Umweltziele zu erreichen und Einnahmen für den Haushalt zu generieren. Ein fundiertes Konzept, präzise rechtliche Ausgestaltung und eine effiziente Verwaltungsumsetzung sind entscheidend für den Erfolg.

Gerne stehen wir Ihnen bei der Einführung einer Verpackungssteuer umfassend zur Seite - unser Leistungsspektrum umfasst:

Rechtssichere Ausarbeitung der Satzung und der Vorlage für die Steuererklärung
Entwicklung (digitaler) Steuerprozesse
Erstellung belastbarer Einnahmen- und Aufwandsschätzungen
Fachliche Beratung des gesamten Implementierungsprozesses – Begleitung aller Verwaltungsabläufe von der ersten Planung bis zur Steuererhebung