Der Private-Investor-Test als Instrument zur Beseitigung des Beihilfetatbestands im Rahmen der Finanzierungsstrategie des Gesundheitssektors

​​veröffentlicht am 10. März 2020 | Lesedauer ca. 4 Minuten

INVESTITIONSSTAU IM GESUNDHEITSWESEN

Der Gesundheitssektor steht vor großen Herausforderungen. Um auch zukünftig auf einem qualitativ hochwertigen Niveau agieren zu können, sind insbesondere Investitionen in die Optimierung von Strukturen, in die Digitalisierung, in moderne Technik sowie in die Erarbeitung von Konzepten zum effizienten Personaleinsatz erforderlich. All dies bedingt den entsprechenden Einsatz von Kapital. Oft erfolgt die Finanzierung in diesem Zusammenhang über Darlehen, Kapitalaufstockungen und weitere Finanzierungsmaßnahmen durch die öffentliche Hand, die damit als Investor am freien Markt auftritt. Eine solche Finanzierungsmaßnahme der öffentlichen Hand stellt jedoch gemäß Art. 107 AEUV eine staatliche Beihilfe dar, die grundsätzlich verboten ist. Für das begünstigte Unternehmen sind solche unrechtmäßig gewährten Beihilfen ein erhebliches Risiko.

Mithilfe des sog. „Private-Investor-Tests” (PIT), auch „market economy test”, steht jedoch ein Instrument zur Verfügung, das zur Beseitigung des Beihilfetatbestands herangezogen werden kann, um so die Finanzierungsmaßnahme beihilferechtskonform zu gestalten.

GEGENSTAND UND VORAUSSETZUNGEN EINES PIT

Rechtsgrundlage für die Prüfung der beihilferechtlichen Zulässigkeit ist grundsätzlich Art. 107 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Danach sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch Begünstigung bestimmter Unternehmen und Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen. Kurz gesagt, die Gewährung staatlicher Beihilfen ist damit grundsätzlich verboten.

Fehlt jedoch eines der Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV, dann liegt keine Beihilfe vor.

Sollen also staatliche Mittel bestimmten Unternehmen beihilferechtskonform gewährt werden, ist insbesondere eine Begünstigung dieser Unternehmen durch die Zuwendung auszuschließen.

Die Feststellung des Vorliegens einer Begünstigung bzw. eines Vorteils im Sinne des Art. 107 AEUV erfolgt anhand des sogenannten „Private-Investor-Tests”.

Mithilfe eines PIT kann geprüft werden, ob ein privater Investor von vergleichbarer Größe wie der öffentliche Mittelgeber unter den gleichen Umständen veranlasst wäre, Kapitalhilfen in einem entsprechenden Umfang zu gewähren. Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass ein privater Investor in der objektiv gleichen wirtschaftlichen Lage voraussichtlich die gleiche Handlungsentscheidung treffen würde.

Ausgangspunkt des Private-Investor-Tests ist dabei der Grundsatz, dass der öffentliche und der private Sektor wirtschaftlich grundsätzlich gleich zu behandeln sind. Vor diesem Hintergrund liegt keine Beihilfe vor, wenn der Staat Kapital direkt oder indirekt Unternehmen zu üblichen marktwirtschaftlichen Bedingungen zur Verfügung stellt.

Fällt der Vergleich im Rahmen des Private-Investor-Tests negativ aus, d. h. würde ein hypothetischer privater Investor den in Rede stehenden wirtschaftlichen Vorteil nicht oder allenfalls zu anderen ungünstigeren Konditionen gewähren, liegt eine unzulässige staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV vor, die gegebenenfalls vom Beihilfeempfänger zurückgezahlt werden muss.

Fällt der Test positiv aus, so bedeutet dies, dass die Investitionsentscheidung der staatlichen Stelle mit der eines Unternehmens in der Privatwirtschaft vergleichbar ist und eine staatliche Beihilfe somit nicht vorliegt.

Dabei ist eine wirtschaftliche Gesamtbetrachtung zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung vorzunehmen, die neben den wirtschaftlich relevanten Kennzahlen insbesondere auch die Markt- und Wettbewerbssituation berücksichtigt.

Der PIT basiert auf dem Gedanken, dass ein privater Investor bereit ist, Kapital zuzuführen, wenn die erwartete Rendite dieser Kapitalzufuhr mindestens seiner Vergleichsrendite entspricht bzw. seine Opportunitätskosten übersteigt.

Insofern ist zu prüfen, ob die erwartete Rentabilität zum Zeitpunkt der Vorteilsgewährung den Erwartungen eines privaten Unternehmens entspricht. Hierzu müssen insbesondere das mit dem Geschäft verbundene Risiko, die Kapitalkosten und die Informationen, über die der Kapitalgeber bei der Entscheidungsfindung verfügt, analysiert werden.

Im Rahmen der beihilferechtskonformen Ausgestaltung von Finanzierungsmaßnahmen ist die praktische Bedeutung des PIT somit nicht zu unterschätzen. Er ist zudem in Rechtsprechung und Entscheidungspraxis der Kommission allgemein anerkannt.

Kann das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals „Begünstigung” verneint werden, stellt die Maßnahme keine Beihilfe dar und muss demnach nicht bei der EU-Kommission angemeldet und auch nicht durch sie genehmigt werden.

VORGEHENSWEISE

Der PIT muss zeitlich vor der Investmententscheidung durchgeführt werden. Grundlage für die Entscheidung müssen belastbare Unterlagen und Informationen sein, die auch ein privater Investor für seine Investitionsentscheidung herangezogen hätte. Zudem muss eine ausreichende und adäquate Dokumentation erfolgen.

Die Beurteilung im Rahmen eines PIT ist dabei durch einen Vergleich der aus der Investition zu erwartenden Rendite mit einer risikoäquivalenten angemessenen Mindestrendite vorzunehmen. Der bloße Renditevergleich zweier Finanzierungsvarianten derselben Investition, einmal als Eigenkapitalzuführung und einmal als Fremdfinanzierung, genügt den Anforderungen eines PIT allerdings nicht.

Vielmehr sind im Rahmen des PIT 2 Unternehmenswerte zu ermitteln. Zunächst ist der Unternehmenswert für das Szenario ohne Kapitalzufuhr zu ermitteln. In einem zweiten Schritt ist der Unternehmenswert für das Szenario mit Kapitalerhöhung zu ermitteln. Anschließend ist im Rahmen eines Unternehmenswertvergleichs das Wertsteigerungspotenzial zu beurteilen. Wird ein positiver Wert ermittelt, der höher ist als der investierte Betrag, kann davon ausgegangen werden, dass auch ein privater Investor bereit wäre, die notwendigen Mittel aufzubringen und die Investitionen durchzuführen.

Die marktübliche Mindestrendite fungiert bei diesem Vergleich als Kapitalisierungszinssatz bzw. als Diskontierungsfaktor.

Dabei steigt die marktübliche Mindestrendite mit zunehmendem Investitionsrisiko. Die Beziehung zwischen Risiko und Renditeerwartung ist fester Bestandteil der Kapitalmarkttheorie und damit zentrales Element zur Ableitung der angemessenen marktüblichen Mindestrendite.

Zur Bestimmung des risikoadäquaten Kapitalisierungszinssatzes ist das Capital Asset Pricing Model (CAPM) anerkannt. Hierbei wird unter Berücksichtigung des risikolosen Zinssatzes sowie einer durch den sogenannten Betafaktor angepassten Marktrisikoprämie ein risikoadäquater Kapitalkostensatz als Alternativrendite ermittelt.

Zentrales Beurteilungselement im Rahmen eines PIT stellt somit die Investitions- und Unternehmensplanung dar. Diese ist in jedem Fall detailliert zu analysieren und zu plausibilisieren sowie auf Aktualität zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung zu prüfen. Die zugrunde liegenden Planungsannahmen sind im Wege eines Vergleichs der erwarteten Entwicklungen mit den tatsächlich erzielten Ergebnissen der Vergangenheit zu beurteilen. Typischerweise erfolgt auch eine formelle Prüfung auf Vollständigkeit, logischen Aufbau und rechnerische Richtigkeit der Unternehmensplanung. Zudem ist eine hinreichende Detailplanungstiefe erforderlich, durch die die erwarteten zukünftigen Cashflows hinterlegt sind.

FAZIT

Der PIT als Nachweis einer beihilfefreien, marktüblichen staatlichen Kapitalmaßnahme beruht im Wesentlichen auf einem Vergleich des Verhaltens des Staates mit dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden, unabhängigen privaten Investors.

Zentrale Bestandteile stellen dabei eine aussagekräftige mittel- bis langfristige Investitions- und Unternehmensplanung sowie die Bestimmung des risikoadäquaten Kapitalisierungszinssatzes dar.

Fällt der Test positiv aus, liegt keine staatliche Beihilfe vor.

Insofern kann der Private-Investor-Test im Gesundheitssektor ein wesentliches Instrument zur beihilfekonformen Ausgestaltung von Finanzierungsmaßnahmen der öffentlichen Hand darstellen. Seine Bedeutung wird mit Blick auf die aktuellen und zukünftigen Herausforderungen im Gesundheitswesen auch weiter zunehmen.

Die sach- und fachgerechte Durchführung eines PIT ist dabei von essenzieller Bedeutung, um das Risiko einer Rückforderung auszuschließen.