Lieferkettensorgfaltspflichten: Aktuelle Entwicklungen in Deutschland und auf EU-Ebene

zuletzt aktualisiert am 13. September 2023 | Lesedauer ca. 8 Minuten

Seit dem 1. Januar 2023 ist das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) in Kraft. Erste Beschwerden über die Umsetzung der Vorgaben durch große Unter­nehmen werfen die Frage auf, welche Maßnahmen angemessen sind. Die immer näher rückende EU-Richtlinie bietet Gelegenheit, einen klaren Standard für Präventions- und Abhilfemaßnahmen zu setzen. Insbesondere im Umwelt- und Klimaschutz kommen neue Sorgfaltspflichten auf Unternehmen zu.

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Aktuelle Entwicklungen zum LkSG: Was bedeutet die angemessene Umsetzung durch Unternehmen?

Kontinuierliche Bemühenspflicht

Das LkSG verpflichtet große Unternehmen, menschenrechtliche und umweltbezogene Risiken in ihren globalen Lieferketten zu identifizieren, minimieren und zu beenden. Das muss unter anderem durch die Einrichtung eines Risikomanagements und die Durchführung einer jährlichen Risikoanalyse sowie weiterer Präventions- und Abhilfemaßnahmen geschehen (siehe die in §§ 4 bis 10 LkSG näher beschriebenen Pflichten).

Verpflichtete Unternehmen müssen nicht garantieren, dass ihre Lieferketten frei von Verletzungen von Menschenrechten oder Beeinträchtigungen der Umwelt sind. Vielmehr müssen sie nachweisen können, dass sie die ihnen obliegenden Sorgfaltspflichten in „angemessener Weise“ umgesetzt haben. Das Prinzip der Angemessenheit stellt sicher, dass von den Unternehmen nichts Unzumutbares erwartet werden kann. Die Intensität der Bemühungen des jeweiligen Unternehmens darf je nach Art und Umfang der Geschäftstätigkeit, dem Einflussvermögen des Unternehmens, der Schwere der Verletzung und der Eintrittswahrscheinlichkeit sowie dem Verursacherbeitrag variieren (siehe Kriterien für die „angemessene Weise eines Handelns, das den Sorgfaltspflichten genügt“ in § 3 Abs. 2 LkSG und entsprechende BAFA-Handreichung S. 5).

Nur bei Verletzungen im eigenen Geschäftsbereich im Inland verlangt das LkSG ausnahmsweise den sofortigen Eintritt des Erfolgs (§ 7 Abs. 1 LkSG). Ist bei unmittelbaren Zulieferern die Verletzung einer Schutzposition so beschaffen, dass das betroffene Unternehmen sie nicht in absehbarer Zeit beenden kann, muss es ein terminiertes Konzept zur Abhilfe umsetzen (§ 7 Abs. 2 LkSG). Der Abbruch einer Geschäftsbeziehung ist nur geboten, wenn die Verletzung einer Rechtsposition als sehr schwerwiegend bewertet wird, ein Abhilfekonzept keinerlei Wirkung zeigt, dem Unternehmen keine milderen Mittel zur Verfügung stehen und eine Erhöhung des Einflussvermögens nicht aussichtsreich erscheint (§ 7 Abs. 3 LkSG).

Rechtsunsicherheit in der angemessenen Umsetzung

Die Bemühenspflicht unter dem Prinzip der Angemessenheit eröffnet den verpflichteten Unternehmen einen Ermessensspielraum bei der Gestaltung von Präventions- und Abhilfemaßnahmen, der dem individuellen Unternehmenskontext und der Komplexität der internationalen Wirtschaftsbeziehungen Rechnung trägt. Gleichzeitig geht sie mit einer gewissen Rechtunsicherheit in der praktischen Umsetzung des LkSG durch die verpflichteten Unternehmen einher.

Das BAFA hat mittlerweile eine Reihe von Handreichungen sowie einen Berichtsfragebogen veröffentlicht, um Unternehmen in der Wahrnehmung ihrer Sorgfaltspflichten anzuleiten und zu unterstützen (BAFA - Überblick). Das Portal beinhaltet zudem die Möglichkeit für betroffene Personen, einen Antrag auf Tätigwerden durch das BAFA gegen ein Unternehmen einzureichen. Die ersten im Rahmen des LkSG eingereichten Beschwerden bieten der Behörde Anlass darzulegen, wann Präventions- und Abhilfemaßnahmen wie sie das Gesetz vorsieht, wirksam genug sind, um als „angemessen umgesetzt“ eingestuft zu werden.

Kriterien für effektive Umsetzungsstandards

In einer beim zuständigen Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) eingereichten Beschwerde vom 24. April 2023 warfen zuletzt die NRO (Nichtregierungsorganisationen) European Center of Constitutional and Human Rights (ECCHR), FEMNET und National Garment Workers Federation (NGWF) aus Bangladesch den Unternehmen IKEA und Amazon vor, ihre Sorgfaltspflichten nach dem LkSG dadurch verletzt zu haben, dass sie dem Internationalen Abkommen für Gesundheit und Sicherheit in der Textil- und Bekleidungsindustrie (Bang­ladesh Accord) nicht beigetreten sind. Die drei NROs argumentieren, dass der Accord als wirksamstes Mittel zur Verbesserung der Sicherheit am Arbeitsplatz weltweit angesehen werden müsse. Laut Beschwerde haben die Unternehmen trotz Kenntnis bestehender Gefahren dieses effektive Instrument bewusst nicht unterzeichnet und verstoßen damit gegen ihre Sorgfaltspflichten.

Weder das LkSG noch die Handreichungen machen Vorgaben zur Auswahl der im Markt anerkannten Umset­zungs­stan­dards und Zertifizierungen. Allerdings sind Maßnahmen gemäß LkSG nur angemessen, wenn sie auch den Anspruch der Wirksamkeit erfüllen (siehe § 4 Abs. 2 LkSG und BAFA - Handreichung Angemessenheit und Wirksamkeit).

Das besondere Merkmal des Bangladesh Accord liegt in seiner rechtsverbindlichen Natur und in der Ein­bin­dung unabhängiger Akteure der Zivilgesellschaft, insbesondere Gewerkschaften vor Ort. Zudem ist die International Labour Organisation (ILO) mit ihrem unabhängigen Vorsitz im Rahmen des Abkommens Garant für Transparenz und Neutralität. Rechtsverbindlichkeit, Einbindung von Gewerkschaften oder NROs, Transparenz und Neutralität sind wesentliche Kriterien für die Wirksamkeit von Umsetzungsmaßnahmen. Ob auch das BAFA im fehlenden Beitritt zum Bangladesh Accord einen Verstoß der beiden Unternehmen gegen ihre Sorgfalts­pflichten sieht, bleibt abzuwarten. Die möglicherweise drohenden Bußgelder nach dem LkSG wären jedenfalls erheblich. So kann das BAFA für Unternehmen mit einem durchschnittlichen Jahresumsatz von mehr als 400 Mio. Euro Bußgelder von bis zu zwei Prozent des weltweiten Jahresumsatzes verhängen. Laut Handelsblatt läge die Grenze für IKEA damit bei einem Betrag von etwa 800 Mio. Euro, bei Amazon wären sogar bis zu 10 Milliarden Euro denkbar (Ikea & Amazon drohen Millionenstrafen - Beschwerde auf Basis des deutschen Lieferkettengesetzes (handelsblatt.com). Für eine rechtssichere Umsetzung des LkSG ist es daher ratsam, dass verpflichtete Unternehmen internationale Initiativen in ihrer Wirksamkeit für den individuellen Unternehmens­kontext genau prüfen und nicht ohne überzeugende und dokumentierte Analyse eine Teilnahme ausschließen.

Rückzug bei Mangel and Transparenz und Einflussvermögen?

In einer weiteren Beschwerde beim BAFA wirft das ECCHR den deutschen Automobilherstellern VW, BMW und Mercedes vor, bislang keine Belege präsentiert zu haben, die zeigen, dass sie auf das Risiko von Zwangsarbeit in Zulieferbetrieben in der autonomen Uigurische Region Xinjiang in angemessener Weise reagiert hätten. Die Beschwerde wird vom Weltkongress der Uiguren (WUC) und dem Dachverband Kritische Aktionärinnen und Aktionäre unterstützt. Die Antragsteller stützen sich auf einen Bericht der University of Sheffield und NomoGaia, der zu belegen scheint, dass (u.a.) die drei deutschen Automobilhersteller für ihre Produktion Roh­stoffe und Zubehör von Lieferanten aus der Region beziehen, die möglicherweise in Zwangsarbeit verwickelt sind. Bei VW geht es zudem um ein eigenes Werk in der Region, ein Joint Venture mit dem chinesischen Auto­mo­bil­her­steller SAIC.

Schon 2019 hatten die sog. China Tables auf systematische Unterdrückung und Zwangsarbeit der Uiguren in der Region aufmerksam gemacht. Diverse Parlamente stufen das Vorgehen der chinesischen Regierung als Verbrechen gegen die Menschlichkeit ein. Die Beschwerde bietet nun die Gelegenheit, genauer darzulegen, wann in der Praxis „substantiierte Kenntnis“ zu einem Risiko vorliegt. Liegen Unternehmen hinreichende Hin­wei­se für ein Menschenrechtsrisiko vor, so sind sie nach dem LkSG verpflichtet, nicht nur den eigenen Ge­schäfts­be­reich und die unmittelbaren Zulieferer (direkte Vertragspartner), sondern auch mittelbare Zulieferer (auf die die Unternehmen selbst keinen direkten Einfluss ausüben können) hinsichtlich Menschenrechtsrisiken zu prüfen und Präventions- und Abhilfemaßnahmen einzuführen.

Zum anderen bietet die Beschwerde Gelegenheit für die Entwicklung eines Umsetzungsstandards für Situa­tio­nen, in denen Unternehmen wenig Einfluss auf die Situation vor Ort haben und sich die Schaffung von Trans­pa­renz als besonders schwierig erweist. In Anbetracht der Schwere der potenziellen Verletzungen und des geringen Einflussvermögens der Unternehmen auf die chinesische Regierung fordern die Beschwerdeführenden den Rückzug der Unternehmen aus der Region (ECCHR: Pressemitteilung). Es bleibt abzuwarten, ob und in welcher Form das BAFA sich äußern wird. Möglicherweise könnte auch hier das Hinwirken auf internationale Multi-Stakeholder Abkommen eine geeignete Maßnahme darstellen, die der Komplexität der Situation gerecht wird. Individuelle Social Audits würden mutmaßlich nicht nachweisbar als hinreichend effektive Maßnahme eingestuft werden können.

Aktuelle Entwicklungen Auf EU-Ebene: Fokus Auf Sorgfaltspflichten Für Umwelt Und Klimaschutz

Die Europäische Kommission hat bereits im Februar 2022 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Sorg­falts­pflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit, die Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD oder CS3D), mit menschenrechtlichen und umweltbezogenen Sorgfaltspflichten sowie Vorgaben für eine verantwortungsvolle Unternehmensführung vorgelegt. Die Richtlinie soll sicherstellen, dass Unternehmen des Anwendungsbereichs künftig Risiken entlang der gesamten Wertschöpfungskette ermitteln, Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen und darüber berichten. Im Dezember 2022 legte der Rat seine Verhandlungs­position zur Richtlinie fest. Mit Abstimmung vom 01. Juni 2023 hat sich zuletzt auch das Europäische Parlament nach intensiver Debatte und der Einreichung von insgesamt 50 Änderungsanträgen auf eine Verhandlungs­position festgelegt. Nun sind EU-Kommission, Ministerrat und Parlament in die letzte Verhandlungsphase - den Trilog - eingetreten, um über die finale Ausgestaltung der Richtlinie zu verhandeln.

Erweiterter Anwendungsbereich

Bereits der Kommissionsvorschlag ließ erkennen, dass sich aus der Richtlinie in verschiedenen relevanten Regelungsbereichen deutlich strengere Anforderungen an Unternehmen ergeben würden, als der Bundes­gesetzgeber das aktuell im LkSG vorsieht.

Während nach dem Vorschlag der Kommission die Schwelle des Anwendungsbereichs noch bei 500 Mitar­bei­tenden und einem Nettoumsatz von 150 Mio. Euro lag, sollen nach der Verhandlungsposition des EU-Parla­ments nach Ablauf einer bestimmten Umsetzungsfrist bereits Unternehmen ab 250 Beschäftigten und 40 Mio. Euro jährlichem Umsatz in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Zum Vergleich: Das deutsche Lieferkettengesetz ist seit Januar 2023 unmittelbar zunächst nur auf deutsche Unternehmen mit mindestens 3.000 Beschäftigten anwendbar, ab Januar 2024 dann auch auf Unternehmen mit 1.000 Mitarbeitenden. Eine kritische Umsatzschwelle sieht das LkSG bislang nicht vor. Auch sollen die Sorgfaltspflichten der Unternehmen unter dem Richtlinienentwurf für die gesamte Lieferkette gelten und nicht nur für die vom deutschen Gesetz primär erfassten unmittelbaren Lieferanten.

Umweltrechtliche Sorgfaltspflichten im LkSG

Auch inhaltlich ist davon auszugehen, dass die CSDDD erheblich weitgehendere Pflichten der Unternehmen betreffend Klima- und Umweltschutz vorsehen wird – ein vom deutschen Gesetzgeber bislang eher am Rande behandelter Bereich. So sieht das LkSG aktuell keine schadens- und umweltbezogene Generalklausel vor, sondern nimmt zur Bestimmung und Definition umweltbezogener Risiken, die es durch entsprechende Sorg­faltspflichten zu vermeiden gilt, im Wesentlichen auf einzelne Regelungen des Übereinkommens von Minamata vom 10. Oktober 2013 über Quecksilberemissionen (BGBl. 2017 II S. 610, 611) und das Stockholmer Überein­kommen vom 23. Mai 2001 über persistente organische Schadstoffe (BGBl. 2002 II S. 803, 804) (POPs-Übereinkommen) Bezug. Der materielle Rahmen für umweltrechtliche Sorgfaltspflichten beschränkt sich damit aktuell auf Verbote aus internationalen Umweltabkommen mit hohem Konkretisierungsgrad. Eine darüber hinausgehende Relevanz umweltschädlicher Aktivitäten ergibt sich aus dem LkSG nur soweit, wie sie geeignet sind, selbst menschenrechtliche Risiken hervorzurufen. Erfasst ist damit etwa die Herbeiführung schädlicher Boden-, Gewässer- oder Luftverunreinigungen oder der übermäßige Wasserverbrauch, allerdings nur, wenn dadurch die natürlichen Grundlagen zum Erhalt der Produktion von Nahrung erheblich beeinträchtigt werden, Personen der Zugang zu einwandfreiem Trinkwasser oder Sanitäranlagen verwehrt oder erschwert oder die Gesundheit von Menschen geschädigt wird. Der beschränkte Umfang der umweltbezogenen Pflichten und die bislang vorgesehene Anknüpfung an den Bereich der Menschenrechte kann vorerst die Umsetzbarkeit der neuen Vorschriften für die betroffenen Unternehmen erleichtern. Das dürfte sich – jedenfalls nach aktuellem Stand – mit Umsetzung der Richtlinie jedoch ändern.

Umwelt- und Klimaschutz in der CSDDD

Die Verhandlungsposition des Europäischen Parlaments stellt klar, dass die CSDDD „ein wichtiges Rechts­instrument (sei), um irreführende Aussagen über Klimaneutralität zu verhindern und dem Greenwashing sowie dem Ausbau fossiler Energieträger weltweit Einhalt zu gebieten und auf diese Weise die auch in den jüngsten wissenschaftlichen Gutachten empfohlenen Klimaziele auf internationaler und europäischer Ebene zu verwirklichen.“

Der europäische Richtlinienentwurf beinhaltet eine Erweiterung des Schutzgüterkatalogs um verschiedene umweltbezogene Schutzgüter. So sollen die Unternehmenspflichten auch zum Schutz der biologischen Vielfalt, bedrohter Arten und der Ozonschicht gelten. Zudem sollen Unternehmen verpflichtet werden, negative Auswir­kungen ihrer Tätigkeiten auf die Menschenrechte und die Umwelt zu ermitteln und erforderlichenfalls zu verhindern, zu beenden oder abzumildern. Anders als das LkSG sieht der Richtlinienentwurf neben der Verant­wortlichkeit der Unternehmen für ihre eigene Geschäftstätigkeit und die ihrer Tochterunternehmen auch Verantwortung für direkte oder indirekte „Geschäftsbeziehungen“ in ihren Wertschöpfungsketten vor. Damit beschränkt sich die CSDDD nach aktuellem Entwurfsstand nicht wie das LkSG auf (überwiegend unmittelbare) Zulieferer.

Im Übrigen möchte der europäische Richtliniengeber Unternehmen dazu verpflichten, Pläne aufzustellen und umzusetzen, mit denen sichergestellt werden soll, dass das Geschäftsmodell und die Strategie des jeweiligen Unternehmens auf die Ziele des Übergangs zu einer nachhaltigen Wirtschaft und der Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5°C im Einklang mit dem Pariser Abkommen und dem Klimaziel 2030 abgestimmt sind. Nach der Position des Europäischen Parlaments soll die Erfüllung des Plans im Falle großer Unternehmen mit mehr als 1.000 Beschäftigten dadurch sichergestellt werden, dass ein Teil der variablen Vergütung der Mitglieder der Unternehmensleitung mit den Zielen des Übergangsplans zur Bekämpfung des Klimawandels des Unternehmens verknüpft ist.

Schließlich beinhalten sowohl der Kommissionsvorschlag als auch die Verhandlungsposition des Parlaments Regelungsvorschläge dahingehend, dass Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen Zielvorgaben zur Emissionsverringerung in ihren Plan aufnehmen. Ob das nur für Fälle gelten soll, in denen das Klima als ein Hauptrisiko oder eine Hauptauswirkung der Tätigkeit des Unternehmens ermittelt wird und ob es der Aufnahme absoluter Emissionsminderungsziele für Treibhausgase in den Übergangsplan bedarf, bleibt abzuwarten.

Ausblick und Einfluss der CSDDD auf das LkSG

Neben einer Erhöhung der Regelungsdichte im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes werden auch Aspekte der zivilrechtlichen Haftung ebenso wie des verbesserten Zugangs zur Justiz für Betroffene zu den zentralen Themen der anstehenden Trilog-Verhandlungen zählen. Die von der Zivilgesellschaft geforderte Umkehr der Beweislast, hat sich bislang nicht durchgesetzt. Nach aktuellem Stand möchte man die CSDDD bis zum Ende des Jahres (2023) auf den Weg bringen. Nach Inkrafttreten müssen die Mitgliedsstaaten die Richtlinie inner­halb von zwei Jahren in nationales Recht umsetzen. Es ist also damit zu rechnen, dass Verschärfungen im LkSG in naher Zukunft folgen. Fraglich ist aktuell nur, in welchem Umfang sich daraus zusätzliche Anforderungen an die verpflichteten Unternehmen ergeben. Im Übrigen werden sich nicht nur Unternehmen, die selbst unmittel­bar in den Anwendungsbereich des LkSG bzw. der CSDDD fallen, mit den verschärften Pflichten auseinander­setzen müssen. Auch Unternehmen, die selbst nicht unmittelbar erfasst sind, aber als Zulieferer verpflichteter Unternehmen tätig sind oder mit diesen in anderer Weise in Geschäftsbeziehung stehen, werden künftig gefragt sein, Auskunft über die Abläufe in ihren Wertschöpfungsketten zu geben.