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Ausschreibungspilotmodell für Photovoltaik-Freiflächenanlagen

Mit der Reformierung des EEG 2014, welches in seiner neuen Fassung am 1. August 2014 in Kraft trat, wendet man sich auf dem Markt der erneuerbaren Energien einem neuen Förderinstrument zu. Um Erfahrungen mit dem Ausschreibungsmodell zu sammeln, welches ab 2017 für alle erneuerbaren Energien eingeführt werden soll, wird ein Pilotverfahren über zwei Jahre (15. April 2015 bis Ende 2016) für Freiflächen-Photovoltaikanlagen durchgeführt. Dazu wurde bereits im Juli 2014 ein Eckpunktepapier veröffentlicht, das die Grundlage für die öffentliche Konsultation bildete. Ende Oktober lag verschiedenen Medien und unserem Hause der Referentenentwurf „Verordnung zur Einführung von Ausschreibungen” vor. Geplant war, die Rechtsverordnung bis Ende 2014 im Bundeskabinett abzustimmen. Aufgrund von Uneinigkeiten bei der konkreten Ausgestaltung des Verfahrens ist es nicht dazu gekommen. Am 15. Januar wurde nun ein aktualisierter Entwurf an die Verbände geschickt, der voraussichtlich am 28. Januar im Kabinett verabschiedet werden soll. Dies ist auch dringend nötig, wenn der Zeitplan für die erste Ausschreibungsrunde gehalten werden soll, da die hierfür nötigen Informationen sieben bis acht Wochen im Voraus durch die Bundesnetzagentur bekannt gegeben werden sollen. Es ist daher zur vermuten, dass der aktuelle Referentenentwurf einen guten Überblick über das kommende Ausschreibungsverfahren gibt und weitere Änderungen höchstens im Detail zu erwarten sind.

Als Basis für die hier dargestellten Informationen dient das am 11. Juli 2014 publizierte „Eckpunktepapier” des BMWi sowie der Referentenentwurf „Verordnung zur Ausschreibung der finanziellen Förderung für Freiflächenanlagen” vom 15. Januar 2015.

Abbildung 1: Zeitstrahl Ausschreibungsmodell Deutschland

Um dem Risiko vorzubeugen, dass nicht alle Projekte, die den Zuschlag erhalten, auch tatsächlich realisiert werden können und somit der Zielausbau nicht erreicht wird, wurde die im Koalitionsvertrag festgelegte jährlich zu fördernde Leistung von 400 MWp in 2015 auf 500 MWp erhöht. In 2016 werden dann 400 MWp ausgeschrieben und 2017 300 MWp, sodass insgesamt durchschnittlich 400 MWp pro Jahr ausgeschrieben werden.

Die Ausschreibung soll dreimal jährlich jeweils zum 1. April,
1. August und 1. Dezember eines jeden Kalenderjahres erfolgen. Die erste Ausschreibungsrunde ist jedoch für den 15. April 2015 angesetzt. Die unterjährigen Ausschreibungshöhen gestalten sich wie folgt: Je 150 MWp für Runde eins und zwei, 200 MWp in Runde drei, je 125 MWp in Runde vier und fünf, 150 MWp in Runde 6 sowie je 100 MWp in Runde 7, 8 und 9. Für die Ausschreibung zuständig ist die Bundesnetzagentur.

In Rahmen der Gebotsabgabe benennen die Ausschreibungsteilnehmer die Menge der installierten Leistung, für die sie eine Förderberechtigung erhalten möchten, und bieten verdeckt und einmalig einen individuell anzulegenden Wert in ct/kWh gemäß § 23 Absatz 1 Satz 2 EEG 2014. Da es sich um eine „Pay as Bid”-Ausschreibung handelt, sind diese Gebote verbindlich.

Stromverbraucher zu begrenzen, wird ein Höchstpreis festgelegt, der dem jeweils anzulegenden Wert für Dachanlagen bis 1 MWp gem. § 51 EEG Absatz 2 Nummer 3 entspricht. Dabei gilt jeweils der zu Bekanntmachung der Gebotsrunde aktuelle Wert – wird der Zeitplan eingehalten, gilt für die erste Ausschreibungsrunde ein Höchstpreis von 11,29 Cent/kWh. Ab der dritten Ausschreibungsrunde im Jahr 2015 und für alle folgenden soll der anzulegende Wert nach dem „Uniform-Pricing-Modell” ermittelt werden. Wird die ausgeschriebene Menge nicht erreicht, wird für alle beantragten Förderberechtigungen der vorher bestimmte Höchstpreis angelegt. Wird die ausgeschriebene Menge erreicht bzw. überschritten, gilt für alle der höchste bezuschlagte (und somit erfolgreiche) anzulegende Wert.

Nach einer Prüfung der Angebote durch die Bundesnetzagentur erhalten die Projekte mit den jeweils niedrigsten anzulegenden Werten den Zuschlag, bis die maximale Förderhöhe erreicht ist. Die einzelnen Projekte sind dabei auf eine minimale Größe von 100 kWp und eine maximale Größe von 10 MWp beschränkt. Entsprechend dem Grundansatz des EEG 2014 erfolgt die Förderung im Rahmen der Direktvermarktung über die gleitende Marktprämie pro eingespeister Kilowattstunde. Auch die anteilige sonstige Direktvermarktung ist zugelassen. Allerdings dürfen die Anlagen nicht zum Eigenverbrauch genutzt werden. Die Förderdauer beträgt im Ausschreibungsverfahren nur noch 20 Jahre ab Inbetriebnahme der Anlagen bzw. ab Ausstellung der Förderberechtigung.

Zuschlagserteilung

Die Erteilung des Zuschlags soll allein von der Höhe des Gebots abhängig sein. Andere mögliche Kriterien wie die Netz- und Systemdienlichkeit werden zur Vereinfachung bei den ersten Ausschreibungsrunden außen vor gelassen. Nur bei Geboten mit gleichem anzulegendem Wert, wird das Gebot mit dem geringeren Gebotsumfang bevorzugt.

Um einem spekulativen Handel mit Förderberechtigungen vorzubeugen, sind diese personengebunden. Die Förderberechtigung muss demnach einer Freiflächenanlage zugeordnet werden, die der Bieter selbst betreibt. Bereits bei Gebotsabgabe müssen die Bieter die Katasternummern der Flurstücke benennen, auf denen sie eine Freiflächenanlage errichten wollen. Zwar kann der Standort nachträglich noch geändert werden, allerdings wird der anzulegende Wert dann um 0,3 Cent/kWh reduziert.

Es ist noch etwas unklar, wie diese „Personenbezogenheit” bei der Übertragung von Förderberechtigungen erfolgen soll, wenn Projektentwickler, wie üblich, eigene SPVs für das jeweilige Projekt gründen.

Anforderungen an die Teilnehmer

Die internationale Erfahrung mit derartigen Ausschreibungsmodellen zeigt, dass eine Vielzahl der Projekte, die einen Zuschlag erhalten haben, nicht realisiert werden konnten (teilweise weniger als 40 Prozent). Oft war eine mangelnde Ernsthaftigkeit Ursache, oder auch das sogenannte „Underbidding”. Um die Chancen auf den Zuschlag für ihr Projekt zu erhöhen, reichen Bieter hierbei so niedrige Gebote ein, dass die Bedingungen der Finanzierung und Durchführung in der späteren Projektentwicklung nicht eingehalten werden können.

Um dem entgegenzuwirken, müssen die Bieter verschiedene Anforderungen erfüllen. Damit die Bieterrisiken und Eintrittsschwellen für die Teilnehmer trotzdem im Rahmen bleiben, wird ein Mix aus finanziellen und materiellen Qualifikationsanforderungen genutzt.

Tabelle 1: Materielle und finanzielle Qualifikationsanforderungen

Die finanziellen Sicherheiten können bei Nichtrealisierung oder Verzögerung zur Begleichung einer Strafzahlung verwendet werrden. Es wird eine sogennante „Erstsicherheit” in Höhe von 4 € pro kWp gefordert, die bis zum Gebotstermin zu hinterlegen ist. Diese soll verhindern, dass Bieter den Zuschlag durch Nicht-Stellen der „Zweitsicherheit” verfallen lassen. Die Zweitsicherheit („bid-bond”) muss spätestens zehn Werktage nach Zuschlag gestellt werden und beträgt 50 € pro kWp. Die Sicherheiten können durch eine Avalbürgschaft oder Bareinzahlung auf ein Sperrkonto realisiert werden.

Kann der Bieter für einen konkreten Standort einen Offenlegungsbeschluss oder einen Bebauungsplan vorlegen, so werden die Sicherheiten auf die Hälfte reduziert. Dies soll vor allem kleineren Akteuren, die bspw. aus dem Umfeld kommunaler Versorger kommen und somit einen besseren kommunalen Gremienzugang haben, die Teilnahme am Ausschreibungsverfahren ermöglichen und berücksichtigt eine fortgeschrittene Planung sowie die damit einhergehende höhere Realisierungswahrscheinlichkeit.

Pönalregelung

Zu den Voraussetzungen, die die Bieter erfüllen müssen, gehören auch Pönalen, die bei Verzögerung und Nichtrealisierung fällig werden.

Wird für eine Anlage nicht innerhalb von 24 Monaten nach Zuschlagserteilung der Antrag auf die Förderberechtigung gestellt, kann die geleistete Zweitsicherheit komplett einbehalten werden. Wenn die Beantragung nicht innerhalb von 18 Monaten nach Zuschlag erfolgt, wird der anzulegende Wert um 0,3 ct/kWh reduziert. Erfolgt die Rückgabe der Förderberechtigung innerhalb von neun Monaten nach Zuschlagserteilung, wird die Strafzahlung auf die Hälfte reduziert.

Die Strafzahlung wird generell auf die Hälfte reduziert, wenn auch die Zweitsicherheit aufgrund des Vorliegens eines Offenlegungsbeschlusses oder eines Bebauungsplans auf die Hälfte reduziert wurde.

Flächenbegrenzung

Um kosteneffizientere Projekte zu ermöglichen und den Wettbewerb zu fördern, soll die im EEG 2014 vorhandene Flächenbegrenzung gelockert werden. Die bisherige Einschränkung der genehmigten Flächen auf Seitenrandstreifen entlang von Autobahnen und Schienenwegen, auf Konversionsflächen sowie auf nicht bebaute Gewerbe- und Industriegebiete und versiegelte Flächen (vgl. § 51 Abs. 1 Nr. 3 lit. c EEG 2014) gilt nur noch für das Jahr 2015. In 2016 und 2017 kommen noch Flächen dazu, die im Eigentum des Bundes oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben standen oder verwaltet werden und sogenannte benachteiligte Ackerflächen. Ungefähr 50% der deutschen Ackerflächen sind dabei als „benachteiligt” deklariert. Im Referentenentwurf werden diese folgendermaßen beschrieben:

schwach ertragfähige landwirtschaftliche Flächen
als Folge geringer natürlicher Ertragfähigkeit deutlich unterdurchschnittliche Produktionsergebnisse
eine geringe oder abnehmende Bevölkerungsdichte, wobei die Bevölkerung überwiegend auf die Landwirtschaft angewiesen ist

Allerdings dürfen pro Jahr maximal 10 Gebote für Anlagen auf benachteiligten Ackerflächen bezuschlagt werden. Dies soll eine übermäßige Nutzung von Ackerflächen verhindern.

Um eine räumliche Ballung von Freiflächenanlagen zu verhindern, soll die Anlagenzusammenfassung in Bezug auf die maximale Größe von 10 MWp verschärft werden.

Hinsichtlich dieser Grenze werden dann alle Anlagen – unabhängig von den Eigentumsverhältnissen – in einem Umkreis von 4 km innerhalb derselben Gemeinde, die für den Erlass des Bebauungsplans zuständig ist, zusammengefasst, wenn sie innerhalb von 24 Monaten in Betrieb gehen/gegangen sind. Diese dürfen 10 MWp installierte Leistung nicht übersteigen.

Zusammenfassend sind die wichtigsten Eckpunkte in der folgenden Grafik dargestellt:

Abbildug 2: Übersicht Ausschreibungsmodell

Fazit

Solange keine Entscheidung durch das Bundeskabinett getroffen ist, können sich Regularien des aktuell angedachten Ausschreibungsverfahrens noch ändern. Des Weiteren behält sich die Bundesnetzagentur das Recht vor, während der Pilotphase in das Verfahren einzugreifen, um flexibel auf Entwicklungen und erste Erfahrungen reagieren zu können. Daher herrscht zurzeit Ungewissheit in Bezug auf den weiteren Verlauf und die Ausgestaltung der Ausschreibungen.

Fest steht: Das Ausschreibungsmodell bringt bereits im Vorfeld einer Projektrealisierung einen Entwicklungsaufwand bei gleichzeitigem Risiko, die Förderung nach Abgabe der Gebote nicht zu erhalten, mit sich. Trotzdem sollten Investoren bzw. Entwickler nicht vor dem neuen Modell zurückschrecken. Vor allem Stadtwerke (oder mit ihnen kooperierende Entwickler) besitzen Zugang zu verschiedenen vorteilhaften, günstigen Finanzierungsoptionen sowie zur örtlichen Baubehörde und somit Zugriff auf Grundstücke bzw. Einfluss auf die Genehmigungsverfahren. Wegen der hohen Anforderungen, die das neue Modell an die Bieter stellt, ist allerdings davon auszugehen, dass sich der Wettbewerb auf eine geringe Anzahl von Marktteilnehmern beschränken wird.

Die gelockerte Flächenbegrenzung ist vorerst positiv zu werten und könnte kosteneffizientere Projekte aufgrund günstiger Pachten ermöglichen. Allerdings bleibt sie hinter den Erwartungen zurück und die tatsächliche Auswirkung kann noch nicht beziffert werden. Die Reduzierung der jährlich von zu früheren Zeitpunkten mal angedachten auszuschreibenden Menge von 600 MWp auf 400 MWp führt bei einer bereits für 2014 zu erwartenden Zubaumenge von weniger als 2 GWp (aktueller Stand ohne Dezember: ca. 1787 MWp) nochmals zu einer Dämpfung des Marktes für Photovoltaik.

Nach wie vor ist auch unklar, wie das für Photovoltaik-Freiflächenanlagen entwickelte Konzept auf andere Erneuerbare-Energien-Technologien, z.B. die Windkraft, mit ihren deutlich längeren Entwicklungszeiten und viel komplexeren Genehmigungsverfahren, übertragen werden kann (vgl. dazu Abbildung 3).