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veröffentlicht am 04. Mai 2023
Mit dem Kabinettsentwurf vom 18.04.2023 ist das bereits seit langem umstrittene Verfahren zur Novellierung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) in den öffentlichen Teil des Gesetzgebungsverfahrens eingetreten. Auch wenn das Gesetz vor allem an Immobilieneigentümer adressiert ist, wird durch die Nachfragesteuerung der Markt für Energieversorgungsunternehmen neu ausgerichtet. Damit wird mit der GEG-Novelle eine der weitreichendsten Weichenstellungen für die Zukunft der Erdgas- und Fernwärmeversorgung vorgenommen. Energieversorgungsunternehmen sollten sich deshalb frühzeitig auf die Erstellung von Wärme- und Erdgastransformationsplänen, den Auf- und Ausbau der Fernwärmeversorgung und neuer Geschäftsfelder, wie das Wärmepumpencontracting, vorbereiten.
Das noch junge Gebäudeenergiegesetz (GEG) war nicht viel mehr als eine Zusammenfassung der bestehenden Regelungen der Energieinsparverordnung (EnEV) und des Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetzes (EEWärmeG). Mit der zwischenzeitlichen Novellierung wurden lediglich Details nachgesteuert. Zu Recht wurde deshalb kritisiert, dass durch das GEG keine ausreichenden Impulse für eine Dekarbonisierung des Immobiliensektors gesetzt wurden. Mit dem nunmehr vorgelegten, in der Koalition und öffentlichen Debatte seit längerem umstrittenen Entwurf der Bundesregierung für ein „Gesetz zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung der Heizkostenverordnung und zur Änderung der Kehr- und Überprüfungsordnung“ (Bundeswirtschaftsministerium vom 18.04.2023) (nachfolgend „GEG-Regierungsentwurf“ oder „GEG-RegE“) will die Bundesregierung das GEG nunmehr so nachjustieren, dass die Klimazielvorgaben des Klimaschutzgesetzes im Gebäudesektor (vgl. § 4 KSG i.V.m. Anlage 2 KSG) auch tatsächlich erreicht werden.
Nachdem der bereits am 15.02.2023 veröffentlichte Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klima (BMWK) zu einem öffentlichen Streit zwischen den Koalitionspartnern geführt hatte, wird mit dem GEG-Regierungsentwurf nunmehr das öffentliche Gesetzgebungsverfahren eingeleitet. Danach wurde der GEG-Regierungsentwurf dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet (BR-DrS 170/23). Soweit diese erfolgt ist, wird der Bundestag in 1. Lesung über das Gesetz beschließen und danach in der Regel zur weiteren Beratung an die Bundestags-Ausschüsse weiterleiten. Schließlich muss der Bundesrat dem Gesetz zustimmen. Er kann das Gesetzgebungsverfahren jedoch durch die Anrufung eines Vermittlungsausschusses verzögern. Angesichts der kontroversen gesellschaftlichen Positionen zum GEG-Regierungsentwurf und der fehlenden Einigkeit innerhalb der Koalition ist es deshalb unwahrscheinlich, dass das Ziel der Bundesregierung, die GEG-Novelle noch vor der Sommerpause (08.07. – 03.09.2023) zu verabschieden, erreicht werden kann.
Vor allem ist damit zu rechnen, dass der GEG-Regierungsentwurf bis zum Inkrafttreten noch einige Änderungen erfahren wird. Dabei zeichnen sich jedoch schon folgende Leitlinien ab:
Kernstück der Novelle ist die als sog. „Ölheizungsverbot“ diskutierte Erhöhung der bisher technologiespezifisch geregelten Erneuerbare-Energien-Quoten (vgl. §§ 38 ff. GEG) durch eine einheitliche EE-Quote von mindestens 65 Prozent (§ 71 GEG-RegE). Dabei werden bestimmte Heizungssysteme als sog. „Erfüllungsfiktion“ bevorzugt (§ 71 Abs. 3 GEG-RegE i.V.m. § 71b – 71h GEG-RegE). Erfüllungsfiktion bedeutet, dass die 65%-Quote als erfüllt gilt, obwohl mit dem Heizungssystem tatsächlich ein geringerer Anteil regenerativer Primärenergieträger eingesetzt wird oder der tatsächliche Anteil regenerativer Primärenergieträger nicht nachgewiesen werden muss. Insofern werden die in § 71 Abs. 3 GEG-RegE abschließend aufgezählten Heizungssysteme gegenüber sonstigen Heizungssystemen bessergestellt. Dabei bestehen aber auch zwischen den privilegierten Heizungssystemen sowohl in zeitlicher Hinsicht als auch in Bezug auf den Umfang des Einsatzes regenerativer Betriebsstoffe vollkommen unterschiedliche Anforderungen.
Insofern erscheint die Regelungssystematik eher Folge des Ringens, um politisch bevorzugte Heizungssyteme, als Folge eines sachlich begründeten Regelungsansatzes zu sein. So sieht das grün geführte Bundeswirtschaftsministerium vor allem Wärmepumpen oder den Anschluss an emissionsarme Wärmenetze als vordringliche Erfüllungsoptionen, während die FDP unter Geltendmachung eines technologieoffenen Regelungsansatzes vor allem den Erhalt der Erdgasinfrastruktur unter Einbeziehung von Wasserstoff und Biogas verfolgt.
Entsprechend den energiepolitischen Präferenzen des BMWK enthält der Regierungsentwurf insbesondere die Hausübergabestation zum Anschluss an ein Wärmenetz (§ 71 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 71b und § 71j GEG-RegE) als Möglichkeit zur Erfüllung der EE-Quote. Dabei müssen neue Wärme-netze die 65%-EE-Quote von Anfang an erfüllen (§ 71b Abs. 1 GEG-RegE), während für bestehende Netze erst nach Ablauf einer Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2029 eine Mindest-EE-Quote erfüllen müssen (§ 71b Abs. 2 GEG-RegE). Allerdings setzt die Inanspruchnahme der Übergangsfrist voraus, dass der Wärmenetzbetreiber bis zum 31. Dezember 2026 über einen Transformationsplan verfügt und diesen einhält. Dabei ist der Regierungsentwurf noch nicht ganz eindeutig, ob und unter welchen Bedingungen eine Mindest-EE-Quote von 50 % bis 2029 und eine vollständige Dekarbonisierung des Wärmenetzes bis 2044 erfüllt werden muss. Der Gesetzgeber behält sich insofern sowohl eine Verschärfung der Anforderungen durch eine gesetzliche Ausgestaltung der Transformationsplanpflichten als auch die Gewährung von Ausnahmen mit geringeren EE-Quoten vor (§ 71b Abs. 2 Satz 2 und Satz 4 GEG-RegE).
Darüber hinaus eröffnet der GEG-Regierungsentwurf einen weiten Planungshorizont von bis zu zehn Jahren für den Wärmenetzauf- oder -ausbau, da Immobilieneigentümer bei Abschluss einer Fernwärmeanschlussgarantie ihre fossilen Heizungsanlagen bis zum Anschluss an das Wärmenetz weiter betreiben dürfen (§ 71j Abs. 1 GEG-RegE). Voraussetzung ist hierfür zunächst nur, dass der Immobilieneigentümer den Abschluss eines Fernwärmeversorgungsvertrags nachweist, der einen Anspruch auf Anschluss an ein Fernwärmenetz innerhalb von 10 Jahren, spätestens jedoch bis zum 31.12.2034 gewährt. Insofern bietet das GEG erhebliche Chancen für Fernwärmeversorgungsunternehmen, neue Fernwärmenetze in Versorgungsgebieten, die bisher mit Erdgas oder Heizöl versorgt wurden, aufzubauen. Gleichzeitig schafft das Gesetz eine Übergangsphase, in der Immobilieneigentümer noch ihre bisherige fossile Heizungsanlage weiterbetreiben können, bis diese abgeschrieben oder an das Ende ihrer technischen Nutzungsdauer gelangt ist. Ein frühzeitiger Fernwärmevertrieb mit einer langfristigen Bindung der Fernwärmeanschlussnehmer, insbesondere durch Fernwärme-Vorverträge, Anschlussoptionsvereinbarungen oder aufschiebende und auflösende Bedingungen in Fernwärmeverträgen werden deshalb an Bedeutung gewinnen.
Verstößt der Wärmenetzbetreiber aber gegen seine Pflicht, den Wärmenetzauf- oder -ausbau ordnungsgemäß voranzutreiben, kann er die Anschlussgarantie nicht erfüllen oder kann er bis zum 31.12.2034 die EE-Mindestquote von 65% in seinem Wärmenetz nicht erfüllen, so wird der Wärmenetzbetreiber durch die Pflicht des Immobilieneigentümers zum Wechsel des Heizungssystems (§ 71j Abs. 3 GEG-RegE) und einen Schadensersatzanspruch des Immobilieneigentümers sanktioniert (§ 71j Abs. 4 GEG-RegE).
Insofern fehlt im GEG-Regierungsentwurf noch eine Verzahnung mit dem Fernwärmevertrags-recht, welches bisher noch keine Lösungsrechte des Fernwärmekunden zur Erfüllung seiner GEG-Pflichten enthält. Es ist davon auszugehen, dass die ohnehin angestoßene AVBFernwärme-Novelle eine entsprechende Neuregelung des § 3 AVBFernwärmeV enthalten wird. Darüber hinaus steht der durch das GEG ausgelöste Investitionsdruck mit langfristigen Transformationspflichten im Widerspruch zur Senkung der Laufzeit und Refinanzierungssicherheit im bisherigen Referentenentwurf zur AVBFernwärmeV-Novelle (vgl. Große AVBFernwärmeV-Novelle: Investitionsgrundlage für Wärmewende mit mehr Verbraucherschutz?) auf 5 Jahre. Da das BMWK die AVBFernwärmeV ohne Zustimmung des Bundestags ändern kann, ist davon auszugehen, dass eine entsprechende Folgeänderung parallel oder unmittelbar nach Verabschiedung der GEG-Novelle erfolgen wird.
Das GEG bietet damit für Fernwärmeversorger Chancen und Risiken. Durch das Regelungssystem des GEG-Regierungsentwurfs wird der Anschluss an Fernwärmenetze für Neukunden attraktiv und erschließt gegebenenfalls bisher nicht technisch und wirtschaftlich sinnvoll anschließbare Kunden. Gleichzeitig müssen Fernwärmeversorger jetzt agieren, um die aus dem GEG entstehenden Vertriebsoptionen auch nutzen zu können. Machbarkeitsstudien und Transformationspläne sollten jetzt angestoßen und beantragt werden. Dazu dient das Bundesförderprogramm Effiziente Wärmenetze (BEW), mit dem die Erstellung von Machbarkeitsstudien und Transformationsplänen mit bis zu 50 % der ansatzfähigen Kosten gefördert werden. Die Transformationspläne sind so zu gestalten, sodass diese auch realistisch einzuhalten sind und zur Gesamtstrategie der Stadtwerke und Versorger passen, damit in den Stützjahren 2026 und 2029 die geforderten EE-Quoten auch tat-sächlich nachweisbar vorliegen.
Nach der bisherigen Konzeption des GEG-Regierungsentwurfs werden vor allem elektrisch angetriebene Wärmepumpen als Erfüllungsfiktion für die Einhaltung der 65%-Quote (§ 71 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. 71c GEG-RegE) bisher mit fossilen Brennstoffen betriebene Heizkesseltechnologie verdrängen. Im Rahmen der kommunalen Wärmeplanung werden voraussichtlich dünn besiedelte Flächen identifiziert, in denen dezentrale Versorgungssysteme sinnvoll und Wärmenetze keine effiziente Versorgungsalternative sind.
Die mit der Umstellung verbundenen Investitionspflichten für Wärmeverbraucher werden den Bedarf an Finanzierungslösungen erhöhen. Für Stadtwerke könnte eine Ausweitung oder der Ein-stieg in das Geschäftsfeld des Wärmepumpencontractings deshalb eine Möglichkeit sein, den Umsatzverlust in der Gasversorgung durch Wärmedienstleistungen zu kompensieren. Weiterhin sollte analysiert werden, ob die Fern- bzw. Nahwärmeversorgung oder das Wärmepumpencontracting eine höhere Rendite erzielen kann.
Zwar werden Wärmepumpen durch den GEG-Regierungsentwurf unabhängig vom Einsatz fossilen oder regenerativen Betriebsstroms gegenüber anderen dezentralen Heizungssystemen bevorzugt (§ 71c GEG-RegE). Dennoch dürfte die Kombination mit einer Photovoltaikanlage in der aktuellen stromwirtschaftlichen Situation ökonomisch vorteilhaft sein und die energiepolitischen Präferenzen des Gesetzgebers für Wärmepumpen auch in ökologischer Hinsicht rechtfertigen.
Der Regierungsentwurf lässt zwar auch den Einsatz von Gas-Heizungssystemen zu (§ 71 Abs. 1 Nr. 5 und 6 GEG-RegE), soweit in diesen 65 % Biomethan und sog. „grüner“ oder „blauer“ Wasserstoff eingesetzt werden (§ 71f Abs. 1 und Abs. 3 GEG-RegE). Dabei ist die Lieferung dieses nach dem GEG-Regierungsentwurf als Erneuerbare Energie anerkannten Erdgases aus dem allgemeinen Erdgasnetz wie bisher schon bei der Biomethan-Belieferung durch ein Massenbilanzsystem nachzuweisen (§ 71f Abs. 3 GEG-RegE). Insofern lässt das GEG grundsätzlich auch zukünftig den Betrieb von Erdgasversorgungsnetzen unter der Prämisse einer wirtschaftlichen Verfügbarkeit von Biomethan und Wasserstoff zu.
Daneben ist der Einsatz von Erdgas-Brennwertkesseln im fossilen Betrieb als Reserve- und Spitzenlastkomponente in der Kombination mit einer Wärmepumpe möglich (§ 71h GEG-RegE). Danach lässt der GEG-Regierungsentwurf immerhin den Verbleib einer Marktnische der fossilen Erdgas-Reserve- und Spitzenlastversorgung zu.
Allerdings sieht der GEG-Regierungsentwurf, ähnlich wie für die Fernwärmebranche, Übergangs-fristen vor, deren Inanspruchnahme an die Aufstellung und Einhaltung von Transformationsplänen zur Umstellung fossiler Erdgasnetze auf Biogas und Wasserstoff anknüpft (§ 71k GEG-RegE). Danach können Gasheizungsbetreiber von sog. „H2-ready“-Kesselanlagen noch bis zum 31.12.2030 100% fossiles Erdgas nutzen (§ 71 Abs. 1 Nr. 2 GEG-RegE), soweit der Gasnetzbetreiber bis zum 31.12.2034 über einen Transformationsplan verfügt. Die zeitliche Nachordnung der Transformationsplanaufstellung zur Entscheidung des Gebäudeeigentümers erscheint hier unlogisch und würde die Gebäudeeigentümer mit untragbaren Risiken belasten.
Um eine vertriebliche Chance im Wettbewerb der Heizungsysteme zu haben, müssten sich Erdgasnetzbetreiber schon jetzt kurzfristig für die Aufstellung von Transformationsplänen entscheiden. Derzeit können die Gasnetzbetreiber aber nicht abschätzen, ob eine Umrüstung des Erdgasnetzes auf Wasserstoff und Biomethan wirtschaftlich und organisatorisch möglich ist. So gehen viele Studien davon aus, dass Wasserstoff für Heizzwecke und Ersatz von Erdgas in der Gebäudeheizung nicht ausreichend zur Verfügung stehen wird. Die frühzeitige Entscheidung für einen Transformationsplan würde damit zum Risiko-Geschäft für die Gasnetzbetreiber.
Ab dem 01.01.2031 müssen die Gasheizungbetreiber dann eine EE-Gas-Quote von 50 % und ab dem 01.01.2035 die 65%-Quote erfüllen (§ 71k Abs. 1 Nr. 2 GEG-RegE).
Dabei bleibt die Bevorzugung der Gasheizungsbetreiber mit einem späteren Einstieg in die regenerative Mischgasverbrennung und der langsamere Steigerungspfad auf die 65%-Quote mit dem Risiko behaftet, dass der Erdgasnetzbetreiber seine Transformationsplan- und Wasserstoffinfrastruk-turpflichten nicht einhält. Denn der Gasnetzbetreiber muss bis zum 31.12.2034 einen Transformationsplan aufstellen (§ 71k Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 GEG-RegE), über eine Bestätigung der zuständigen Regulierungsbehörde über die rechtlichen Voraussetzungen für die Netzumstellung auf Wasserstoff verfügen (§ 71k Abs. 1 Nr. 3 GEG-RegE) und gegenüber den Netzanschlussnehmern eine Garantie über die tatsächliche Inbetriebnahme von Wasserstoffinfrastruktur abgegeben (§ 71k Abs. 1 Nr. 4 GEG-RegE) und erfüllt haben. Dabei setzt der GEG-Regierungsentwurf mit dem Anschluss an ein vorgelagertes Wasserstoffnetz oder dem autonomen Wasserstoffbetrieb ambitionierte Wasserstoffziele (§ 71k Abs. 3 GEG-RegE). Die zuständige Regulierungsbehörde überwacht dabei die Erreichung der 2-3 jährigen Meilensteine des Transformationsplans und stellt gegebenenfalls den Verzug durch öffentlichen Bescheid fest, soweit der Erdgasnetzbetreiber die Meilensteine um mehr als 2 Jahre verfehlt (§ 71k Abs. 4 GEG-RegE).
Wiederum wird die Nichteinhaltung des Transformationsplans durch das Gasversorgungsunternehmen mit einer Pflicht der Gebäudeeigentümer zum Wechsel des Heizungssystems und Schadensersatzansprüchen gegen den Gasnetzbetreiber sanktioniert (§ 71k Abs. 4 GEG-RegE). Mit diesen regulatorischen Risiken erscheint es unwahrscheinlich, dass Immobilieneigentümer sich für eine Gasheizung entscheiden oder Gasnetzbetreiber das Risiko eingehen, heute schon feste EE-Quoten für Biomethan und Wasserstoff zuzusagen und sich damit nicht einschätzbaren Haftungsrisiken gegenüber den Anschlussnehmern auszusetzen.
Darüber hinaus belasten die Mieterschutzvorschriften des GEG-Regierungsentwurfs (§ 71o GEG-RegE) die Belieferung mit biogenen Brennstoffen oder Wasserstoff mit hohen Risiken, da Vermieter die entsprechenden Betriebskosten nur bis zur Höhe der Vergleichskosten einer stromgetriebenen Wärmepumpe umlegen dürfen (§ 71o Abs. 1 GEG-RegE). Niemand, und erst recht kein Hauseigentümer, ist in der Lage, die entsprechenden Kostenentwicklungen zu prognostizieren.
Da nicht sicher vorhersehbar ist, ob EE-Gase im Sinne des GEG ausreichend verfügbar sein werden und für Gebäudeeigentümer eine wettbewerbsfähige Alternative zu anderen regenerativen Heizungssystemen darstellen, erscheint es eher unwahrscheinlich, dass sich Gebäudeeigentümer für reine Gas-Heizungssysteme entscheiden werden. Hybrid-Systeme lassen immerhin auch bei einem Scheitern der Wasserstoffstrategie des Gasnetzbetreibers einen dauerhaften Betrieb des Reserve- und Spitzenlastkessels auf fossiler Basis und ohne Gas-Transformationsplan zu. Danach ist eher davon auszugehen, dass der Markt für Gasverteilnetze entsprechend dem zu erwartenden Absatzrückgang im Gebäudesektor mit Inkrafttreten des GEG rapide schrumpfen wird (vgl. Agora, Ein neuer Ordnungsrahmen für Erdgasnetze, Studie 04/2023).
Die Erneuerbare-Energien-Quotenpflichten gelten nur für neu eingebaute Heizungsanlagen. Danach können die bis zum Inkrafttreten des GEG eingebauten Heizungsanlagen bis zum Ablauf der Betriebsfrist am 31. Dezember 2044 weiter fossil betrieben werden (§ 72 Abs. 4 GEG-RegE). Immobilieneigentümer müssen deshalb entgegen weitverbreiteten Ängsten keine noch funktionsfähige Heizung ersetzen, sondern werden nur in Bezug auf einen aus technischen Gründen ohnehin an-stehenden Heizungsaustausch in ihren Wahlmöglichkeiten, welche Art von Heizungssystem einem fossilen Heizungssystem folgen soll, beschränkt. Darüber hinaus gibt es Ausnahmeregelungen für Senioren (§ 73 Abs. 2 GEG-RegE) und Notlagen durch unvorhergesehene Heizungsausfälle (sog. „Heizungshavarien“, § 71i GEG-RegE).
Da regenerative Heizungssysteme aber gegenüber fossilen Heizungssystemen insbesondere in Bezug auf die Investitionskosten teurer sein können, wird es dennoch vielfach bei einer Mehrbelastung der Immobilieneigentümer und -Nutzer bleiben. Deshalb sollen die Gesetzesänderungen durch eine Neufassung des Förderregimes begleitet werden. So wird der Austausch eines Heizungssystems im Rahmen der Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG) künftig einheitlich über alle Technologien hinweg zu 30 Prozent gefördert. Zusätzlich zur Grundförderung soll es Zuschläge in Form eines Klimabonus geben. Bei Immobilieneigentümern, die ihre Heizung trotz Ausnahme von der Austauschpflicht erneuern, soll der Klimabonus weitere 20 Prozent der Mehrkosten betragen. Wer vor Ablauf der Austauschfrist umsteigt, erhält einen Klimabonus von weiteren 10 Prozent. Darüber hinaus hat das Bundesbauministerium Steuererleichterungen und vergünstigte Kredite zur Finanzierung der Umstellungspflichten angekündigt.
Das GEG setzt vor allem bei Immobilieneigentümern an. Dennoch sind Versorgungsunternehmen unmittelbar davon betroffen, da der Erfolg des Vertriebs der Produkte Gas und Fernwärme direkt mit der Dekarbonisierung der eigenen Versorgung zusammenhängen wird. Wärmepumpen gewinnen aufgrund des Entwurfs an Bedeutung. Hier gilt es neue Geschäftsmodelle zu entwickeln und mit den Transformationsstrategien für Fernwärme- und Gasnetze gegenüberzustellen.
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Joachim Held
Rechtsanwalt, Mag. rer. publ.
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Katja Rösch
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