Ausschreibungsmodell für Photovoltaik-Freiflächenanlagen

veröffentlicht am 29. September 2014

Mit der Reformierung des EEG 2014, das in seiner neuen Fassung am 1. August 2014 in Kraft trat, wendet man sich auf dem Markt der Erneuerbaren Energien einem neuen Förderinstrument zu. Hierfür sind sowohl die Möglichkeit von Wettbewerb, sowie die Beschränkung der Förderung auf eine bestimmte Anzahl an MWp auf dem vorhandenen Markt geplant.

Um Überförderung zu verhindern und um die festgelegten Ausbauziele für Erneuerbare Energien möglichst kostengünstig zu erreichen, soll die Höhe der finanziellen Förderung (im EEG „anzulegender Wert”) von Projekten zukünftig mittels Ausschreibungen bestimmt werden. Die Einzelheiten des neuen Förderinstruments wurden bis zu Redaktionsschluss noch nicht abschließend festgelegt, die möglichen Ausprägungen werden nachfolgend erläutert.

Änderungen im EEG

Zunächst soll die Umstellung auf Ausschreibungen zur Ermittlung der Förderhöhe für PV-Freiflächenanlagen eingeführt werden. Eine Rechtsverordnung, die die Details der Ausschreibung bestimmt, soll noch im Jahr 2014 durch die Bundesregierung festgelegt werden (§ 88 EEG 2014), die ersten Ausschreibungsrunden sind für das Jahr 2015 geplant. Derzeit basieren die Informationen auf dem am 11. Juli 2014 publizierten „Eckpunktepapier” des BMWi.

Um Vergleichbarkeit zu schaffen und die Kosten so gering wie möglich zu halten, sollen die übrigen Elemente und Regelungen der EEG-Förderung zunächst beibehalten werden. Nachdem anhand der Pilotausschreibung im PV-Bereich die ersten Erfahrungen gesammelt werden konnten, wird das Ausschreibungsmodell zur Ermittlung der Höhe der finanziellen Förderung ab 2017 in angepasster Form auch für die anderen Erneuerbaren Energien verwendet werden. Der Systemwechsel soll so transparent wie möglich gestaltet werden, was sich unter anderem dadurch bemerkbar macht, dass in dieser Phase der Einführung des Ausschreibungsmodells alle relevanten Akteure bis zum 22. August 2014 zu Beteiligung und Beurteilung aufgerufen wurden.

Details des Ausschreibungsmodells

Um dem Risiko vorzubeugen, dass nicht alle Projekte, die den Zuschlag erhalten, auch tatsächlich realisiert werden können, wird die im Koalitionsvertrag festgelegte jährlich zu fördernde Leistung von 400 MWp mit zusätzlichen 200 MWp überschritten. Mindestens 5 Prozent der gesamten Leistung sollen mittels einer europaweiten Ausschreibung erfolgen (§ 2 Absatz 6 EEG 2014).

Die Ausschreibung erfolgt mindestens zweimal jährlich durch die Bundesnetzagentur. Geplant sind vorerst zwei bis drei Ausschreibungsrunden mit jeweils 200 bis 300 MWp.

In diesem Rahmen benennen die Ausschreibungsteilnehmer die Menge der installierten Leistung, für die sie eine Förderberechtigung erhalten möchten und bieten verdeckt und ein-malig einen individuell anzulegenden Wert in ct/kWh gemäß § 23 Absatz 1 Satz 2 EEG 2014. Da es sich um eine „Pay-as-Bid“-Ausschreibung handelt, sind diese Gebote verbindlich. Um überteuerte Gebote auszuschließen und die Kosten für die Stromverbraucher zu begrenzen, wird ein Höchstpreis festgelegt, der nahe an den zu erwartenden Vollkosten der Anlagen liegen soll. Die zusätzlich anfallenden administrativen Kosten sowie Bieterrisiken sollen zusätzlich berücksichtigt werden.

Nach einer Prüfung der Angebote durch die Bundesnetzagentur erhalten die Projekte mit den jeweils niedrigsten anzulegenden Werten den Zuschlag, bis die maximale Förderhöhe erreicht ist. Die einzelnen Projekte sind dabei auf eine maximale Größe von 25 MWp beschränkt.

Entsprechend dem Grundansatz des EEG 2014 erfolgt die Förderung im Rahmen der Direktvermarktung über die gleitende Marktprämie pro eingespeister kWh.

Zuschlagserteilung

Die Erteilung des Zuschlages soll allein von der Höhe des Gebots abhängig sein. Andere mögliche Kriterien wie die Netz- und Systemdienlichkeit oder die regionale Verteilung der Anlagen werden zur Vereinfachung bei den ersten Ausschreibungsrunden außen vor gelassen.

Die erhaltene Förderberechtigung kann projektbezogen, personenbezogen oder frei handelbar gestaltet werden.

Projektbezogene Förderung bedeutet, dass das Gebot aufgrund der Kalkulation für ein bestimmtes Projekt abgegeben wurde. Somit ist auch der Zuschlag auf das jeweilige Projekt beschränkt.
In Diskussion ist noch die personenbezogene Förderberechtigung. Damit ist gemeint, dass der Zuschlag nicht für ein spezielles Projekt erteilt wurde. Der Bieter kann in diesem Fall auswählen, für welches Projekt er die Förderberechtigung verwendet. Eine Übertragung auf andere natürliche oder juristische Personen ist nicht erlaubt.
Frei handelbare Förderberechtigung bedeutet, dass der Bieter eine Förderberechtigung in Form eines Zertifikates erhält, das verkauft und übertragen werden kann. Diese Art der Förderberechtigung könnte allerdings zu Marktverzerrung und strategischem Bieten führen.

Anforderungen an die Teilnehmer

Die internationale Erfahrung mit derartigen Ausschreibungsmodellen zeigt, dass eine Vielzahl der Projekte, die einen Zuschlag erhalten haben, nicht realisiert werden konnten. Oft war eine mangelnde Ernsthaftigkeit Ursache, oder auch das sogenannte „Underbidding”. Um die Chancen auf den Zuschlag für ihr Projekt zu erhöhen, reichen Bieter hierbei so niedrige Gebote ein, dass die Bedingungen der Finanzierung und Durchführung in der späteren Projektentwicklung nicht eingehalten werden können.

Um dem entgegenzuwirken, müssen die Bieter verschiedene Anforderungen erfüllen. Damit die Bieterrisiken und Eintrittsschwellen für die Teilnehmer trotzdem im Rahmen bleiben, wird dabei ein Mix aus finanziellen und materiellen Qualifikationsanforderungen empfohlen.

Die finanziellen Sicherheiten können bei Nichtrealisierung oder Verzögerung zur Begleichung einer Strafzahlung verwendet werden. Die Höhe der Sicherheiten ist noch festzulegen, es wird über Beträge von 2-5 €/kW beziehungsweise 25-50 €/kW bei Bezuschlagung diskutiert. Diese Absicherung ließe sich mittels einer Avalbürgschaft oder durch Bareinzahlung auf ein Sperrkonto realisieren.

Um kleineren Akteuren die Teilnahme am Ausschreibungsverfahren dennoch zu ermöglichen, wird vorgeschlagen, dass Bieter, deren Planung so weit fortgeschritten ist, dass sie bei der Ausschreibung einen bereits verkündeten Bebauungsplan vorlegen können, lediglich eine Sicherheit in geringerer Höhe leisten müssen.

Pönalregelung

Zu den Voraussetzungen, die die Bieter erfüllen müssen, gehören auch Pönalen, die bei Verzögerung und Nichtrealisierung zweistufig ausgestaltet werden sollen.

Wenn eine Anlage, die den Zuschlag erhalten hat, nicht innerhalb von 18 Monaten in Betrieb genommen wird, muss eine erste Pönale gezahlt werden, die in Form einer Strafzahlung, einer Absenkung der Förderhöhe oder in Form einer Verkürzung des Förderzeitraums erfolgen kann. Hierbei muss noch geklärt werden, ob eine rechtssichere Differenzierung der Vertragsstrafe zwischen Eigen- und Fremdverschulden möglich ist. Die zweite Pönale wird fällig, sobald die Anlage 24 Monate nach der Erteilung des Zuschlages nicht oder nicht vollständig realisiert wurde. Außerdem wird mindestens dem nicht realisierten Teil der Anlage die Förderberechtigung entzogen.

Frage der Flächenbegrenzung

Um kosteneffizientere Projekte zu ermöglichen, wäre eine Lockerung der Flächenbegrenzung sinnvoll, sodass zukünftig lediglich die Vorlage eines Bebauungsplans das Kriterium für eine Genehmigung wäre. Die bisherige Einschränkung der genehmigten Flächen bezog sich auf Seitenrandstreifen entlang von Autobahnen und Schienenwegen, auf Konversionsflächen sowie auf nicht bebaute Gewerbe- und Industriegebiete oder versiegelte Flächen (§ 51 Absatz 1 Nr. 3c EEG 2014).

Aufgrund von berechtigten Einwänden durch Landwirte oder Umweltschutzverbände, die sogar eine strengere Beschränkung von Flächenkriterien fordern, ist eine Entscheidung diesbezüglich noch nicht gefallen. Die Antwort auf die Frage, ob die Flächenbeschränkungen vollständig wegfallen sollen, ob sie beibehalten und leicht ausgeweitet werden oder ob sie zusätzlich beschränkt werden sollen, ist abhängig von der Reaktion der konsultierten Marktakteure.

Fazit

Das Ausschreibungsmodell bringt bereits im Vorfeld einer Projektrealisierung einen starken Anstieg des Arbeitsaufwandes für Investoren oder Entwickler mit sich. Das Risiko, die Förderung nach Abgabe der Gebote nicht zu erhalten, wird auch weiterhin bestehen. Trotzdem sollten Versorger sich nicht von dem neuen Modell einschränken lassen. Vor allem Stadtwerke besitzen mit Zugang zu Konversionsflächen und verschiedenen Finanzierungsoptionen eine Vielzahl an Möglichkeiten, die materiellen und finanziellen Sicherheiten zu liefern. Durch die hohen Anforderungen an die Bieter, die im neuen Modell gestellt werden, kann außerdem davon ausgegangen werden, dass der Wettbewerb sich auf eine geringe Anzahl von Marktteilnehmern beschränken wird.

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Marc Schwientek

Diplom-Wirtschaftsingenieur

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