Isolierung der aus der Covid-19-Pandemie folgende Belastung – Nordrhein-Westfalen

​veröffentlicht am 1. April 2021, zuletzt aktualisiert am 21.02.2022

Update zur Isolierung der Covid-19-Pandemie bedingten Haushaltsbelastungen – Nordrhein-Westfalen

Sowohl das öffentliche als auch das private Leben in Deutschland werden seit Beginn des Jahres von einer Pandemie beherrscht, wie wir sie seit vielen Jahrzehnten nicht erlebt haben. Den bisherigen Höhepunkt bildeten die durch die Bundesregierung beschlossenen Regeln zur Eindämmung des Corona-Virus, der sogenannte Lockdown. Die Bevölkerung wurde aufgerufen, Kontakte zu anderen Menschen zu vermeiden, Restaurants und Dienstleistungsbetriebe wurden geschlossen.

Obwohl viele Unternehmen die Arbeit auf Homeoffice umstellten, ist die Zahl der Kurzarbeiter drastisch gestiegen. Diese Maßnahmen haben auch spürbare Auswirkungen auf die Kommunen und ihre Haushalte. Viele Kommunen sehen sich mit deutlichen Einbrüchen bei den Einnahmen und dem gleichzeitigen Ansteigen der Ausgaben konfrontiert. Besonders der Rückgang der Gewerbesteuer, die eine der Haupteinnahmequellen der Kommunen darstellt, lässt die kommunalen Einnahmen sinken.

Das Statistische Landesamt Nordrhein-Westfalen verzeichnete für das zweite Jahresquartal allein für nordrhein-westfälische Kommunen einen Rückgang von ca. 1,5 Mrd. Euro. Das entspricht einem Einbruch von 43,5 Prozent im Vergleich zum Vorjahresquartal. Betrachtet man die gesamten Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände innerhalb Deutschlands für das erste Halbjahr 2020, so sind diese um 1,1 Prozent auf aktuell 127,4 Mrd. Euro gesunken. Die Ausgaben wiederum stiegen um 6,2 Prozent auf 137 Mrd. Euro. Damit ergibt sich für das erste Halbjahr 2020 ein Finanzierungsdefizit der Gemeinden und Gemeindeverbände von 9,7 Mrd. Euro. Zum Vergleich: 2019 lag das Finanzierungsdefizit bei gerade mal 0,3 Mrd. Euro. Diese Zahlen verdeutlichen, welche erheblichen finanziellen Auswirkungen die COVID-19-Pandemie auf die kommunalen Haushalte hat. Nach der erneuten Verschärfung der Regeln zur Eindämmung des Corona-Virus scheint eine kurzfristige Erholung der Wirtschaft nicht in Sicht. Doch welche Möglichkeiten bestehen, um den dargestellten Haushaltsbelastungen entgegenzuwirken? 

Die neuen gesetzlichen Bestimmungen

Als Reaktion auf die durch die COVID-19-Pandemie verursachten Belastungen der kommunalen Haushalte hat die Landesregierung im Juni 2020 den Entwurf des „Gesetz zur Isolierung der aus der COVID-19-Pandemie folgenden Belastungen in den kommunalen Haushalten und zur Sicherung der kommunalen Handlungsfähigkeit sowie zur Anpassung weiterer landesrechtlicher Vorschriften” (NKF-COVID-19-Isolierungsgesetz – NKFCIG) eingebracht, das nach 2 erfolgreichen Änderungsanträgen am 1.10.2020 in Kraft getreten ist. Neben den Gemeinden und den Gemeindeverbänden zählen auch wirtschaftliche Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit wie Eigenbetriebe (§114 GO NRW,) und  Eigenbetriebsähnliche Einrichtungen (§ 107 GO NRW), die gem. § 27 EigVO NRW nach NKF bilanzieren, zum Anwendungsbereich des Gesetzestextes (§ 1 NKF-CIG).

Das NKF-CIG zielt darauf ab, die in den Kommunalhaushalten entstandenen bzw. noch entstehenden Mindererträge und Mehraufwendungen haushaltsrechtlich zu isolieren, um die kommunalen Haushalte auch in den Folgejahren tragfähig zu halten und so die kommunale Handlungsfähigkeit abzusichern.
Hierzu enthält das NKF-CIG in den §§ 5 und 6 Regelungen zur rechnerischen Ermittlung der Pandemiebedingten Haushaltsbelastungen, die durch die Verringerung der kommunalen Erträge und den Anstieg kommunaler Aufwendungen verursacht werden. Im Wege einer Bilanzierungshilfe sind diese pandemiebedingten Belastungen – als gesonderter Posten vor dem Anlagevermögen – zu aktivieren und im Anhang zu erläutern (vgl. auch § 33a Abs. 1 KomHVO). Der gebildete Posten ist ab dem Jahr 2025 längstens über 50 Jahre ergebniswirksam abzuschreiben.

Zudem haben die Betroffenen im Jahr 2024 für die Aufstellung der Haushaltssatzung 2025 das „einmalige”
Recht, die Bilanzierungshilfe ganz oder in Anteilen gegen das Eigenkapital erfolgsneutral auszubuchen. Die Aktivierung der Bilanzierungshilfe erfolgt über das außerordentliche Ergebnis.

Die Ermittlung dieser Verschlechterung kann entweder durch Separierung der betreffenden Geschäftsvorfälle („genaue Ermittlung”) oder durch Gegenüberstellung der betroffenen Teile der Ergebnispläne des Haushalts 2020 mit den entsprechenden Teilen der Ergebnisrechnung 2020 („pauschale Ermittlung”) erfolgen. In beiden Fällen besteht eine Erläuterungspflicht im Anhang.

 
Bezogen auf die Haushaltsführung (§ 4 NKF-CIG) wurde die Verpflichtung zur Erstellung einer Nachtragssatzung für das Haushaltsjahr 2020 ausgesetzt. In der Haushaltssatzung des Haushaltsjahres 2021 sind die pandemiebedingten Belastungen durch Mindereinnahmen oder Mehrausausgaben zu prognostizieren. Dabei erfolgt die Prognose durch die Gegenüberstellung des mittelfristigen Ergebnisplans für das Haushaltsjahr 2020 bzw. den Doppelhaushalt 2019/2020 ohne krisenbedingte Veränderungen (Nebenrechnungen) mit dem Ergebnisplan der Haushaltssatzung 2021 inklusive Berücksichtigung der Pandemieauswirkungen.

Die pandemiebedingten Mehrbelastungen sind als „außerordentlicher Ertrag” in die Ergebnisplanung mit
aufzunehmen. Um die Investitionen weiter voranzutreiben, haben die Kommunen im Rahmen der vorläufigen
Haushaltsführung das Recht, weitere Kredite aufzunehmen, sollten die Finanzmittel des Finanzplans nicht ausreichen. Diese können bis zur Hälfte des Gesamtbetrages des in der Haushaltssatzung festgesetzten Kredites umfassen.

Die Kritikpunkte

Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses wurde am 21.8.2020 eine Anhörung des Ausschusses für Heimat, Kommunales, Bauen und Wohnen angesetzt, zu der unter anderem der Städtetag, Landkreistag und Städte- und Gemeindebund NRW sowie das Institut der Wirtschaftsprüfer (IDW) Stellung genommen haben. Das Gesetz zur Isolierung der pandemiebedingten Belastungen wird insgesamt als positiv erachtet, da das reguläre Haushaltsrecht auf derartige Krisen nicht ausgelegt bzw. vorbereitet ist. Zudem würde das Gesetz das angestrebte Ziel, die Handlungsfähigkeit der Kommunen aufrechtzuerhalten, unterstützen.

Kritik wird jedoch insbesondere in Bezug auf die Bilanzierungshilfe laut. Der Ausweis des „außerordentlichen Ertrags”, der durch die prognostizierte Haushaltsbelastung entsteht, ist zur „Neutralisierung” der Aufwendungen buchungstechnisch notwendig. Jedoch ist dieser Ertrag tatsächlich nicht entstanden. Folglich werden der Jahresabschluss 2020 sowie die Jahresabschlüsse der Folgejahre, verursacht durch die Abschreibung der Bilanzierungshilfe, kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz-, und Ertragslage vermitteln. Dies steht im direkten Gegensatz zu der mit der kommunalen Rechnungslegung verfolgten Zielsetzung der Generationengerechtigkeit.

Zudem räumt der Gesetzestext den Kommunen einen recht hohen Ermessungsspielraum in
Bezug auf die Ausgestaltung und den Umgang mit den Bilanzierungshilfen ein. Die Kommunen können über den Abschreibungszeitraum, über eine einmalige Ausbuchung der Bilanzierungshilfe gegen die allgemeinen Rücklagen sowie über mögliche außerplanmäßige Abschreibungen selbst bestimmen. Dies schränke die Vergleichbarkeit der kommunalen Abschlüsse ein.

Positive Signale für Investitionen

Mit den in § 2 NKFCIG getroffenen Regelungen setzt die Landesregierung aus unserer Sicht ein klares Zeichen für mehr bzw. gegen weniger Investitionen. Dies wird insbesondere dadurch verdeutlicht, dass es für die durch die Covid-19-Pandemie erforderlichen Investitionen keines Nachtrags bedarf. Auch die Möglichkeit zusätzliche Kredite aufzunehmen soll die Investitionstätigkeit der Kommunen fördern.

Ein an dieser Stelle für die Investitionstätigkeiten der Kommunen immer wieder genanntes Beispiel ist die Digitalisierung der Schulen. Gerade in der jetzigen pandemiebedingten Ausnahmesituation ist ein funktionierendes „E-Learning” von großer Bedeutung. Viele Schulen sind dieser Herausforderung nur bedingt gewachsen. Trotzdem werden die bereitgestellten Mittel nicht oder nicht vollumfänglich abgerufen.

Die Gründe hierfür sind äußerst vielfältig. Häufig fehlt jedoch bereits der Überblick über bereitstehende Förderprogramme oder personelle Kapazitäten, um bestehende Fördermöglichkeiten auszuschöpfen.

Die Herausforderung

In den letzten Wochen wird immer wieder die Frage an uns herangetragen: „Wie können wir bei der Ermittlung der aus der Covid-19-Pandemie entstandenen Mehraufwendung und Mindererträge für den Jahresabschluss 2020 sowie für die Prognose der Haushaltsbelastungen im Rahmen der Aufstellung der Haushaltsatzung 2021 vorgehen?”

Während die pandemiebedingten Mehraufwendungen für das Haushaltsjahr 2020 – je nach Darstellung im Rahmen der Haushaltsausführung – relativ präzise bestimmt werden können, gestaltet sich die Ermittlung der pandemiebedingten Mindererträge sowie die Prognose der Haushaltsbelastungen 2021 oft deutlich schwieriger. Hier ist nach unserer Einschätzung eine individuelle Betrachtung der wesentlichen Sachverhalte erforderlich.

Sollten auch Sie Fragen zur Umsetzung des NKF-Covid-19-Isolierungsgesetzes haben, nehmen wir uns dem gerne an und analysieren mit Ihnen zusammen, welche Maßnahmen am besten geeignet sind, um dieser Herausforderung möglichst effizient zu begegnen.