Klima-, Solarpionier- und Pandemierettung in letzter Sekunde durch Gesetzgebung im Sprint?

​veröffentlicht am 2. Dezember 2020

Mit der Gesetzesnovelle für das EEG 2021 verbindet der Gesetzgeber so vielfältige, aber auch widerstrebende Ziele wie die Verschärfung des Klimaschutzpfads, eine Fortführungsperspektive für EEG-Anlagen nach Auslaufen der Einspeisevergütungsförderung, die Digitalisierung der Energiewirtschaft oder die EEG-Umlagenentlastung wirtschaftskrisenbelasteter Unternehmen. Dies alles unter der knappen zeitlichen Zielvorgabe 1.1.2021 eröffnet sowohl neue Chancen als auch erhebliche Risiken für die Erneuerbaren-Energie-Akteure. EEG-Anlagenbetreiber, Stadtwerke, Netzbetreiber, Stromvertriebe und stromkostenintensive Unternehmen müssen die noch im Entstehen befindlichen Vorgaben deshalb bereits jetzt analysieren, um mit Inkrafttreten des EEGs 2021 ihre Geschäftsmodelle schnell an die neuen Vorgaben anpassen zu können.

Auf dem Weg zum EEG 2021: Neuer Zeit-Rekord für den Gesetzgeber?

Nachdem bereits im September 2020 erste Referentenentwürfe zur Novellierung des Erneuerbaren Energien Gesetzes (EEG) bekannt wurden, ist das formelle Gesetzgebungsverfahren mit dem Regierungsentwurf vom 23.9.2020 (BR-DrS. 569/20) (nachfolgend „EEG-RegE”) eröffnet worden. Der Bundesrat hat hierzu umfassende Änderungsempfehlungen vorgeschlagen, die erhebliche Anreize zu einem gesteigerten Ausbau der Erneuerbaren Energien gesetzt hätten (BR-DrS 569/1/20 vom 28.10.2020). Den Gesetzentwurf hat der Bundestag am 30.10.2020 erstmals erörtert und zur weiteren Beratung an den federführenden Wirtschaftsausschuss überwiesen.

Bevor die sogenannte EEG-Novelle 2020 wie geplant schon im Januar 2021 in Kraft treten kann, muss der Bundestag zu den Änderungsvorschlägen des Bundesrats und der Bundestagsausschüsse beschließen und der Bundesrat (ggfs. erst nach Durchführung eines Vermittlungsausschussverfahrens) abschließend beteiligt werden.

Als Einspruchsgesetz hat der Bundesrat aber nur eine schwache Stellung, da der Bundestag letztendlich auch gegen den Bundesrat das EEG 2021 verabschieden kann. Angesichts des Zeitdrucks aus dem Regelungsbedarf für die am 31.12.2020 erstmalig auslaufende Förderdauer der ersten Anlagengeneration bleibt es spannend, ob dem Gesetzgeber dieser Gesetzgebungssprint von nicht einmal einem halben Jahr gelingt.

Überblick: Von der globalen Perspektive der Klimaneutralität 2050 bis zum EEG Mikrokosmos der „ausgeförderten” Kleinanlagen

Der Gesetzgeber hat die EEG-Novelle 2020 unter 6 politischen Zielen strukturiert:

1. Strom-Klimaneutralität 2050
2. Erneuerbare-Energien-Ausbaupfad 2030
3. Senkung der EEG-Kostenbelastungen
4. Akzeptanz des EE-Ausbaus
5. Netz- und Marktintegration
6. Post-EEG-Anlagen-Förderung

Dabei ist das Gesamtvorhaben mit allein 180 Seiten Umfang des ersten Gesetzentwurfs und zahlreichen grundlegenden Neuregelungen durchaus ambitioniert. Das Neuregelungsspektrum reicht von den grundsätzlichen Fragen der Gesetzesziele und des Zielsteuerungsmechanismus bis zu Detailfragen der Kleinanlagen-Anschlussförderung.

Insofern ist einerseits fraglich, ob das politische Streitpotenzial und die fachliche Komplexität unter dem Zeitdruck der Regelung für ausgeförderte EEG-Anlagen zu lösen ist, zeitkritische und unproblematische
Regelungsbereiche wie die Post-EEG-Anlagen-Anschlussförderung bis zum Jahresende entkoppelt werden oder der Gesetzgeber das Ziel 1.1.2021 verfehlen wird.

Schöne neue Welt: Strom-Klimaziele 2050 und Erneuerbare-Energien-Ausbaupfad 2030

Der Regierungsentwurf sieht eine Verkürzung der gesetzlichen Zielvorgaben für den Anteil von regenerativ erzeugtem Strom von bisher 80 auf 100 Prozent vor, das heißt Treibhausgasneutralität für Strom im Jahr 2050 (§ 1 Abs. 3 EEG-RegE). Hierzu wurden leistungs- (§ 4 EEG-RegE) und mengenmäßige (§ 4a EEG-RegE) Ausbaupfadziele bis zum Jahr 2030 bestimmt.

Senkung der EEG-Kostenbelastung: Schatten über der Solarbranche und Rückenwind für Stromkostenintensive Branchen

Seit populistischen „Strompreisbremsen”-Kampagne des damaligen Umweltministers Altmaier besteht ein ungelöster Interessengegensatz zwischen klimapolitisch erforderlichem Ausbau der Erneuerbaren Energien durch Förderanreize und wirtschaftspolitisch erstrebten Kostensenkungen. Die Bundesregierung stellt nach wie vor das Ziel der Kostensenkungen in den Vordergrund und hat hierzu eine Senkung der Höchstwerte in Ausschreibungsverfahren für Windanlagen an Land und Solaranlagen des – neu geschaffenen – ersten Segments für v. a. Freiflächenanlagen (§ 36b, § 37b Abs. 1 EEG-RegE) vorgenommen. Ebenso verfolgt sie die Strategie einer Steigerung der Fördereffizienz durch eine Ausdehnung des Ausschreibungsförderregimes auf Gebäudesolaranlagen (§ 28a EEG-RegE).

Dabei werden neue Ausschreibungskategorien der sog. „Solaranlagen-Segmente“ (§ 3 Nummer 4a und 4b EEG-RegE) eingeführt und die besonderen Ausschreibungsregelungen für Solaranlagen entsprechend angepasst (vgl. §§ 38c EEG-RegE ff.). In der Solarbranche bestehen danach Befürchtungen, dass ähnlich wie in der Biomasse- und Windbranche der Wechsel zu einem Ausschreibungsregime nicht zu Fördereffizienzgewinnen, sondern vor allem zu einem Ausbaurückgang führen wird. Eine derartige Folge stünde jedoch im Widerspruch zu den verschärften EE-Ausbauzielen.

Unter dem Eindruck einer drohenden Wirtschaftskrise in Folge der Corona-Pandemie hat die Bundesregierung eine Senkung der Schwellenwerte der besonderen Ausgleichsregelung vorgenommen (§ 64 Abs. 1 EEG-RegE).

Auf Initiative des Bundesrats wurde darüber hinaus zur Förderung der Elektromobilität im öffentlichen Personennahverkehr eine Erweiterung der Entlastungsregelungen für Verkehrsunternehmen mit elektrisch betriebenen Bussen (vgl. § 65 EEG-BRatE) vorgeschlagen.

Akzeptanz des EE-Ausbaus: Der Erneuerbare-Cent für Kommunen und verbesserte Mieterstromförderung

Die seit Langem diskutierte finanzielle Beteiligung von Kommunen an den Erträgen regenerativer Anlagen (§ 36k EEG-RegE) wurde dagegen durch eine freiwillige Zahlungsoption mit Refinanzierung über die EEG-Förderung weitgehend entwertet. Immerhin sind jetzt mögliche strafrechtliche Risiken aus einem Zusammenhang zwischen der bereits in der Vergangenheit praktizierten Beteiligung über Pachtverträge und der Bereitschaft zur Genehmigung von EEG-Anlagen (§ 331 StGB) entschärft und Wettbewerbsnachteile für kommunalfreundliche EEG-Anlagenbetreiber beseitigt. Kommunen sollten sich deshalb bereits jetzt durch die Ausweisung von EE-Flächen und kommunalfreundlichen (Muster-)Pachtverträgen auf die neuen Finanzierungsmöglichkeiten vorbereiten. 

Nach dem bisherigen Scheitern der Mieterstromförderung hat die Bundesregierung jetzt endlich mit der Erhöhung des Mieterstromzuschlags (§ 48a EEG-RegE) und zahlreichen Detailkorrekturen (vgl. z. B. §§ 21 Abs. 3, 24 Abs. 1 EEG-RegE) nachgesteuert. Ob die vielfältigen technischen, räumlichen und bürokratischen Hürden, vor allem aber die wirtschaftlichen Benachteiligungen gegenüber der Eigenstromversorgung hierdurch bereits kompensiert werden können, ist noch offen.

Netz- und Marktintegration: Südlich, flexibel und digital – aber unwirtschaftlich?

Der ungleichen Verteilung des Erneuerbare-Energien-Zubaus mit einem Nord-Süd-Gefälle, verschärft durch die geplante Stilllegung atomarer und fossiler Erzeugungskapazitäten und fehlender Transportkapazitäten, soll nun mit einer gezielten Steuerung des Erneuerbaren-Ausbaus in Süddeutschland durch Biomethan-,
Biogas- und Wind-Ausschreibungskapazitäten für die sog. „Südregion” (§ 3 Nr. 43c i. V. m. Anlage 5, § 36d,
§ 39d, §§ 39j ff. EEG-RegE) begegnet werden. Dem gleichen Ziel dienen die Aufhebung der Kapazitätsbegrenzung und die Erhöhung der Förderung für flexible Biogasanlagen (Nummer I.5 der Anlage 3; § 50a EEG-RegE).

Bisher leidet die Flexibilitätsförderung daran, dass nur die Fähigkeit zum bedarfsgerechten Betrieb gefördert wird, ohne dass eine tatsächliche flexible Betriebsweise überprüft wird. „Für eine echte Flexibilisierung” (BTDrS. 19/23482, S. 140) wird jetzt eine Mindestbetriebsdauer von 4.000 Vollbenutzungsstunden/a mit mindestens 85 Prozent der Gesamtkapazität eingeführt. Der Betrieb regenerativer Erzeugungsanlagen in Zeiten negativer Preise aufgrund eines Stromüberangebots ist einer der eklatantesten Fehlanreize der EEG-Abnahme und Einspeisevergütungsgarantie. Mit dem Entfall der Vergütung in Zeiten negativer Preise hat der Gesetzgeber deshalb bereits mit dem EEG 2014 gegengesteuert.

Die fehlende Prognostizierbarkeit der hiermit verbundenen Erlösausfälle ist seitdem ein neue betriebswirtschaftliche Herausforderung für die Wirtschaftlichkeit von EEG-Anlagen. Mit einer Verschärfung der Vergütungsreduzierung in Zeiten negativer Preise (§ 51 EEGRegE) durch eine Verkürzung der maßgeblichen Zeitdauer von 6 h auf 1 h negativer Preise, die Ausdehnung der maßgeblichen Energiepreisbörsen und vor allem des Anwendungsbereichs auf alle Ausschreibungsanlagen, nehmen die Risiken für den EEG-Anlagenbetrieb zukünftig erheblich zu.

Das sog. „Einspeisemanagement”, das heißt die Abregelung der Einspeisung durch den Netzbetreiber zur Vermeidung von Stromausfällen in Zeiten einer ungeplanten Überproduktion, setzt entsprechende fernauslesbare Mess- und Steuereinrichtungen voraus. Entsprechend wurde in den vergangenen EEG-Novellen die Kapazitätsschwelle für die teilnahmepflichtigen Anlagen immer weiter auf zuletzt 100 kW gesenkt. Das EEG 2021 setzt diese Tendenz durch eine Einbaupflicht für intelligente Messsysteme (smart-meter-gateways) für EEG-Anlagen bis zur Minimalschwelle von nunmehr 1 kW fort (§§ 9 f. EEG-RegE).

Allerdings ist die Einführung intelligenter Messsysteme zurzeit noch von der Freigabe entsprechender Systeme durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik abhängig. Entsprechend gilt die Pflicht erst für Anlagen, die nach der entsprechenden Bekanntgabe in Betrieb genommen werden (§ 9 Abs. 1 EEG-RegE). Für Bestandsanlagen mit mehr als 15 kW Leistung gilt dagegen eine 5-jährige Umstellungsfrist (§ 9 Abs. 1a EEG-RegE). Bei kleineren Bestandsanlagen (1 kW bis 15 kW) beschränkt sich die Pflicht zur Umrüstung auf intelligente Messsysteme dagegen auf die Erfassung der Ist-Einspeisung. Diese Pflicht für Kleinstanlagen ab 1 kW stößt aufgrund der entstehenden Kosten auf erheblichen Widerstand.

Auch die mit der EEG-Novelle befassten Ausschüsse des Bundesrates empfehlen hier mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit eine Anpassung im weiteren Gesetzgebungsverfahren. Bei einer Direktvermarktung soll der Direktvermarkter durch eine Steuerung der EEG-Anlage auf Preisentwicklungen reagieren. Deshalb schreibt das EEG die Fernsteuerbarkeit durch den Direktvermarkter als Voraussetzung für die Marktprämienförderung vor. § 10 Abs. 2 EEG-RegE verschärft die Anforderungen an die Fernsteuerbarkeit für EEG-Anlagen mit mehr als 100 kW Leistung jetzt – ebenfalls mit einer 5-jährigen Übergangsfrist für
Bestandsanlagen – auf intelligente Messsysteme.

Zwar ist unstreitig, dass der Selbstverbrauch von Strom aus EEG-Anlagen sowohl positive als auch negative
Auswirkungen auf die Netzsicherheit und Marktintegration hat. Die inzwischen ausufernde Regulierung des EEG-Eigenstroms dient aber bisher nicht der Verbesserung der Netzsicherheit und Marktintegration von Selbstverbrauchskonzepten, sondern nur der Beschränkung des EEG-Eigenstromverbrauchs zur Senkung
mittelbarer Förderwirkungen durch die EEG-Umlagenentlastung.

Die anders motivierten Vorgaben der Europäischen Union aus der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie (RED II) führen jetzt dazu, dass der deutsche Gesetzgeber einen weiteren Befreiungstatbestand für EEG-Eigenstrom aus EEG-Anlagen mit einer Leistung von bis zu 20 kW einführt (§ 61b Abs. 2 EEG-RegE). Dabei konterkariert der Gesetzgeber aber die europäischen Vorgaben durch die Beibehaltung der bisher schon für fossile 10 kW-Anlagen geltenden Mengenbeschränkung von 10 MWh/Kalenderjahr, sodass sich der Eigenstrombetrieb für die neue Leistungsschwelle mit einer Vollbenutzungsstundendauer von 500 Vbh auf einen unrealistisch niedrigen Wert reduziert. Insofern kann eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte diskriminierend und damit europarechtswidrig sein.

Weiterhin setzt der Gesetzgeber seinen Schlingerkurs zum EEG-Eigenstromprivileg mit der Neuauflage der Begrenzung der Eigenstromförderung für neuere KWK-Anlagen (§ 61c EEG-RegE) fort. Da die Wirtschaftlichkeit neuerer KWK-Anlagen aber auf der Grundlage der gesetzlich garantierten EEG-Eigenstromprivilegierung kalkuliert wurde, dürfte die Regelung kaum mit europa- und verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzgrundsätzen vereinbar sein.

Post-EEG-Anlagen-Förderung: Klappt es noch oder sowieso schon zu spät?

Eine weitere energiepolitische Hochleistung der Schaffung eines investitions- und innovationsfreundlichen Rechtsrahmens sind schließlich die Regelungen zur Anschlussförderung von EEG-Anlagen nach Ablauf der 20-jährigen Erstförderdauer. Diese sehen eine weitere Förderung sog. „ausgeförderter Anlagen” (§ 3 Nr. 3a
EEG-RegE) durch eine auf den Jahresmarktwert (§ 23b i. V. m. § 3 Nr. 34 b) EEG-RegE) abgesenkte Einspeisevergütung (vgl. § 21 Abs. 1 Nr. 3 EEG-RegE) bis zum 31.12.2027 für Anlagen bis 100 kW bzw. bis zum 31.12.2021 für Großanlagen (§ 25 Abs. 2 EEG-RegE), eine automatische Zuordnung zu der neuen Vermarktungsform (§ 21c Abs. 1 Satz 2 EEG RegE) und eine Befreiung vom Erfordernis leistungsregistrierender Messung (§ 10b Abs. 2 Nr. 3 EEG-RegE) vor.

Damit hat der Gesetzgeber zwar eine praktikable Lösung zu den hinreichend analysierten wirtschaftlichen, technischen und rechtlichen Hürden der Betriebsfortsetzung von EEG-Bestandsanlagen nach Auslaufen der Förderdauer vorgeschlagen, nach über 2 Jahren öffentlicher Debatte kommt er damit aber keine 3 Monate vor Ablauf der Direktvermarktungseindeckungs- und Meldefrist am 31.11.2020 viel zu spät.

Darauf zu vertrauen, dass der Gesetzgeber voraussichtlich erst nach Ablauf dieser Frist – notfalls rückwirkend – ein Gesetz erlässt, das einen rechtswidrigen Betrieb legalisiert und eine betriebswirtschaftliche Grundlage schafft, ist kaum mit kaufmännischer Sorgfalt zu vereinbaren.

Vor allem grätscht der Gesetzgeber aber damit allen Stromvertrieben, die innovative Direktvermarktungskoppelprodukte für Post-EEG-Anlagenbetreiber entwickelt haben, unschön in die Produktentwicklung und bestraft sorgfältige EEG-Anlagenbetreiber, die sich – im Vergleich zur gesetzlichen Anschlussförderung evtl. nachteilig – vertraglich gebunden haben. Immerhin bleibt das Thema der sonstigen Direktvermarktung für Post-EEG-Anlagen über 100 kW durch die nur bis zum 31.12.2021 befristete Anschlussförderung aktuell, sodass die „early birds” hier ihren Entwicklungsvorsprung im kommenden Jahr noch nutzen können. Entsprechende Mustervertragsklauseln und Musterverträge für die vertragsrechtliche Lösung der auch noch nach Auslaufen der Anschlussförderung bestehenden Probleme bleiben deshalb für Netzbetreiber, Direktvermarktungsvertriebe und EEG-Anlagenbetreiber aktuell.

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