Umstellung auf NKF – Was ist erreicht worden?

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Am 16. November 2004 hat der Landtag in Nordrhein-Westfalen die Einführung des „Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW)” beschlossen. Andere Bundesländer folgten in der Zwischenzeit nach.

von Axel Rudert

Gemäß § 1 NKFG NRW hatten Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Geschäftsvorfälle spätestens ab dem Haushaltsjahr 2009 nach dem System der doppelten Buchführung in ihrer Finanzbuchhaltung zu erfassen und zum Stichtag 1. Januar 2009 eine Eröffnungsbilanz aufzustellen.

Zum 31. Dezember 2009 war demnach der erste Jahresabschluss auf Grundlage der kaufmännischen doppelten Buchführung aufzustellen, für andere Bundesländer galten andere Fristen.

Mit der Umstellung auf die kaufmännische doppelte Buchführung sollte die Abkehr von der „Kameralistik” erreicht werden, die durch eine einfache Einnahme-Ausgabe-Buchung (Einnahmeüberschussrechnung) auf Einnahme- und Ausgabekonten gekennzeichnet ist. Sie wurde ersetzt durch die Buchführungsmethode der Doppik, bei der auf zweiseitigen Konten (Soll- und Habenseite) gebucht wird.

Mit der Umstellung sollte eine mehr kaufmännisch und damit unternehmerisch geprägte Sichtweise Einzug halten. Weg von der rein liquiditätswirksamen Betrachtung hin zu einer Darstellung des Ressourcenverbrauchs, der auch Vorgänge einschließt, die nicht liquiditätswirksam sind, also zum Beispiel die Erfassung von Abschreibungen als Wertverzehr von Anlagegütern sowie die Berücksichtigung von noch nicht liquiditätswirksamen Aufwendungen durch die Buchung von Rückstellungen. Letzteres hatte insbesondere im Bereich der Pensionsverpflichtungen erhebliche Auswirkungen auf das bilanzielle Bild vieler Kommunen.

Aus der Abbildung des Ressourcenverbrauchs kann nun ein Jahresergebnis dargestellt werden, das sich identisch aus der Gegenüberstellung von Aufwendungen und Erträgen eines Jahres einerseits, sowie andererseits dem Bestand des Eigenkapitals am Ende bzw. am Anfang der Periode ergibt.

Mit der Erstellung von Jahresabschlüssen nach kaufmännischen Grundsätzen sollte auch ein Steuerungsinstrument geschaffen werden. Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW in Herne erstellte ein Kennzahlensystem, anhand dessen die Entwicklung einer Kommune im Zeitablauf sowie ein Vergleich der Kommunen untereinander ermöglicht werden sollte.

Im Rückblick auf die vergangenen Jahre stellt sich indes die Frage, ob die Umstellung des Rechnungswesens tatsächlich auch zu einer Änderung der Sichtweise sowie der Entscheidungen und Handlungen der verantwortlichen Akteure geführt hat. Vielerorts entsteht der Eindruck, dass die Erstellung von Jahresabschlüssen nicht als notwendige Voraussetzung für die Schaffung von Entscheidungsgrundlagen angesehen wird, sondern lediglich als lästige Pflichtübung.

Umso erstaunlicher und fragwürdiger ist daher die Entwicklung an einigen Standorten, die die Rückführung von ausgegliederten Sondervermögen (Eigenbetrieben und eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen) in den Allgemeinen Haushalt fordern und zum Teil auch umsetzen. Begründet werden diese Rückführungen damit, dass nunmehr ja auch die kommunalen Haushalte ihre Jahresabschlüsse nach kaufmännischen Grundsätzen erstellen (wie die Eigenbetriebe schon Jahre vorher) und damit der Grund der ursprünglichen Gründung entfallen sei. Das hieße, dass die Gründung eines Eigenbetriebes zum Zwecke der Einführung der kaufmännischen Buchführung erfolgt wäre.

Nachvollziehbare und einleuchtende Gründe für die Ausgründung von Sondervermögen ergeben sich jedoch weniger aus der Anwendung der kaufmännischen doppelten Buchführung, als aus einer sinnvollen Organisation von Zuständigkeits- und Verantwortungsbereichen.

Mit der Schaffung eigenständiger Organisationstrukturen, insbesondere für gebührenberechnende Bereiche, wurde sowohl eine bessere Transparenz, als auch eine höhere Effizienz erreicht, als dies innerhalb des Allgemeinen Haushalts möglich gewesen wäre.
Bessere Transparenz durch die eigenständige Darstellung von geplantem und erreichtem Ergebnis mittels eigenem Wirtschaftsplan und eigenem kaufmännischen Jahresabschluss.
Höhere Effizienz durch klare Zuordnung von Verantwortlichkeiten und kürzere Entscheidungswege.

Die vorhandenen Eigenbetriebe, eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen sowie die Anstalten öffentlichen Rechts („AöR”) haben sich in der Praxis durchweg bestens bewährt. Dies gilt insbesondere für diejenigen Betriebe, die ihre Leistungen unmittelbar gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern erbringen. Im Wesentlichen sind dies gebührenberechnende Betriebe, zum Beispiel der Ver- und Entsorgungswirtschaft.

„Schwierigkeiten” tauchen allenfalls in den Konstellationen auf, in denen die Betriebe ihre Leistungen, sozusagen im Innenverhältnis, gegenüber der (Träger-)Kommune erbringen, da häufig Leistungskataloge und hierfür zu berechnende Entgelte nicht klar genug definiert werden und häufig zu „Defiziten” der Betriebe führen. Die „Lösung” des Problems ist dann die Rückführung in den Haushalt, mit dem „Argument”, der Eigenbetrieb sei nunmehr ja ohnehin überflüssig (s.o.).

Im Ergebnis kann festgehalten werden, dass die Einführung des NKF lediglich ein Instrument für die Abbildung der Haushaltslage darstellt, aber keinen Ersatz für sinnvolle Organisationsentscheidungen als Voraussetzung für eine optimale Steuerung des Haushalts.

zuletzt aktualisiert am 09.07.2015