Die Zukunft des Kommunalkredits

Risikosplitting kann durch ergänzende Finanzierungskonzepte erreicht werden
 
Von Jörg Niemann

veröffentlicht am 2. September 2013
 
Die Gesamtverschuldung deutscher Städte und Gemeinden hat mit 130 Mrd. Euro einen neuen Höchststand erreicht. Davon entfallen rund 44 Mrd. Euro auf kurzfristige Kassen- bzw. Liquiditätskredite. Diese Kredite gehen in der Regel nicht mit einer Mehrung des kommunalen Anlagevermögens einher. Zugleich steigt die Abhängigkeit der Kommunen von diesem Finanzierungsinstrument. Indes ist ungewiss, ob der Kommunalkredit in der bisherigen Form und im bisherigen Umfang fortbestehen wird. Es zeichnet sich ab, dass das Schuldenwachstum, die Staatsschuldenkrise und die Anforderungen aufgrund von Basel III zu nachhaltigen Veränderungen der Kommunalfinanzierung führen werden. Vor diesem Hintergrund können ergänzende Finanzierungskonzepte zu einem Risikosplitting führen.
 
Die Gesamtverschuldung von Städten und Gemeinden hat im Jahr 2011 mit 130 Mrd. Euro einen neuen Höchststand erreicht. Über 95 Prozent der kommunalen Kapitalbeschaffung erfolgt dabei über langfristige Darlehen und über kurzfristige Kassenkredite. Insgesamt stieg der Anteil kurzfristiger Kassenkredite überproportional an. Betrugen die kurzfristigen Kassenkredite im Jahr 2007 noch 29 Mrd. Euro, waren es im Jahre 2011 bereits 44 Mrd. Euro, was einer Steigerung von 34 Prozent, bezogen auf die Gesamtkapitalbeschaffung der Kommunen, entspricht. Im gleichen Zeitraum gingen die langfristigen Kredite zurück. Ein Indiz für rückläufige Bruttoinvestitionen in die kommunale Infrastruktur. Mit dem kommunalen Schuldenwachstum, das verstärkt über den kurzfristigen Kassenkredit erfolgt, geht eine zunehmende Abhängigkeit zu diesem scheinbar bequemen Finanzierungsinstrument einher. Für die Bertelsmann Stiftung ist der Kassenkredit das „Symbol der zunehmenden Handlungsunfähigkeit der Städte und Gemeinden, da mit steigenden Kassenkrediten auch der Raum für Investitionskredite und damit Bau und Instandhaltung von Straßen […] und sonstiger städtischer Infrastruktur enger wird.”
 
Zugleich nimmt die Unterfinanzierung für die Erhaltung und Erneuerung der Verkehrsinfrastruktur stetig zu. Die Pällmann- Kommission, die Daehre-Kommission sowie Studien des Deutschen Städtetages und des Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen sprechen eine klare, einheitliche Sprache: Allein in Nordrhein-Westfalen wird für Reinvestitionen in die Verkehrsanlagen des schienengebundenen öffentlichen Personennahverkehrs bis 2016 ca. 1 Mrd. Euro benötigt. In den Jahren 2017 bis 2025 fehlen zusätzlich rund 2 Mrd. Euro. Dieser Investitionsbedarf wird nicht allein über (kurzfristige) Kassenkredite finanziert werden können.
 
Auch der Verband Öffentlicher Banken (VÖB) geht davon aus, dass das Angebot an Kommunalkrediten quantitativ zurückgehen und die Konditionen für die Kommunalfinanzierung ansteigen werden. Für die ohnehin klammen Kommunen können daraus erhebliche Finanzierungsrisiken resultieren. Bereits heute werden zunehmend risikogewichtete Kreditlimits eingeführt. Der Kreditrahmen einer Stadt oder Gemeinde sinkt dabei mit zunehmend schlechterer Risikoklassifizierung. Beispielhaft sei hier die Praxis der KfW erwähnt, wonach das Darlehen auf 750 Euro je Einwohner begrenzt ist. Vielfach erhalten nur noch die Kernverwaltungen das AAA-Rating der besten Bonitätsklasse. Einzelne städtische Gesellschaften hingegen werden in aller Regel selbst von öffentlichen Banken unterschiedlich bewertet. Geschäftsbanken gehen sogar schon dazu über, Kernverwaltungen mit einem Rating von bis zu BB+ zu beurteilen. Zudem fordert die Bankenaufsicht die Einhaltung von „Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk)”, was zunehmend auch öffentliche Kunden betrifft. Diese Entwicklung zeigt das gestiegene Risikobewusstsein der Banken.
 
Treiber hierfür ist aufseiten der Banken neben der Finanzmarkt und Staatsschuldenkrise die Regelung des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht zur Überarbeitung der Baseler Rahmenvereinbarung „Basel III”. Die Regelungsvorschläge von Basel III zielen darauf ab, Banken vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise besser vor etwaigen zukünftigen Zusammenbrüchen zu schützen. Werden die Vorschläge verbindlich, dürfen Banken ab dem Jahr 2018 nur noch das 33,3-fache ihres Kernkapitals verleihen. Branchenkenner gehen davon aus, dass dies die ohnehin margenschwache Kommunalfinanzierung unattraktiver und damit teurer machen wird. Insgesamt ist zu erwarten, dass sich die Anzahl der Kreditgeber aufgrund der Regelungen verringern wird. Zudem dürfte mit dem Rückgang der Anbieter das zur Verfügung stehende Kapital verknappt werden. Im Ergebnis ist daher mit einem Anstieg des sehr niedrigen Zinsniveaus zu rechnen. Vor dem Hintergrund der Risikobegrenzung dürfte auch der Trend zu kurzfristigen Laufzeiten fortbestehen, der wiederum langfristigen Investitionsentscheidungen entgegenwirkt.
 
Bislang lassen sich die Effekte noch nicht verlässlich quantifizieren. Sicher ist jedoch, dass die Veränderungen zu neuen Belastungen der Kommunen führen werden. Vor diesem Hintergrund erscheint es notwendig, über alternative oder additive Ansätze nachzudenken. In Betracht kommen kapitalmarktorientierte Finanzierungsinstrumente, wie etwa die Einführung einer Finanzierungsagentur, die Kommunalanleihen bündelt oder mögliche fondsbezogene Finanzierungen (Infrastrukturfonds). Diese Finanzierungsmodelle sind an kommunalrechtlichen Erwägungen zu bemessen und zu bewerten. Dabei wird zu entscheiden sein, ob eine rein nominelle Betrachtung der Kreditkosten sachgerecht ist oder ob unter Berücksichtigung der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit” ergänzende kapitalmarktorientierte Finanzierungsmodelle einzubeziehen sind, auch wenn diese mit höheren Kreditkosten verbunden sind.
 
Insgesamt bleibt festzustellen, dass sich infolge der Finanz- und Staatschuldenkrise die Rahmenbedingungen des Kommunalgeschäfts verändert haben und weiter verändern werden. Zu erwarten ist ein Rückgang des Kommunalkreditangebots und ein Anstieg der Konditionen der Kommunalfinanzierung. Vor diesem Hintergrund sollten zunehmend auch langfristige kapitalmarktorientierte Finanzierungsinstrumente ins Blickfeld der Kommunen treten, vor allem auch im Hinblick auf den dargestellten Investitionsbedarf in die kommunale Infrastruktur.