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Kooperationen im Glasfaserausbau – Eine Chance für die Verbesserung der Breitbandversorgung unter Aufbau eines Infrastrukturassets

veröffentlicht am 3. März 2025

Kooperationen sind im Glasfaserausbau essenziell. Sie können (kommunalen) Unternehmen dabei helfen, die für sie passende Strategie im Glasfaserausbau zu wählen. So erlauben Kooperationen insbesondere auch neuen oder kleineren (kommunalen) Unternehmen in der Glasfaserwelt Fuß zu fassen bzw. den Fußabdruck zu vertiefen – auch wenn nicht alle mit der Versorgung von Kunden über Glasfasern verbundenen Aufgaben von dem Unternehmen selbst bewältigt werden können. Gerade für kommunale Unternehmen können Kooperationen eine Chance darstellen, zumindest die Herrschaft (und die damit einhergehende Wertschöpfung) über die passive Glasfaser-Netzinfrastruktur zu erlangen und so eine optimale Versorgung „ihrer” Bevölkerung sicherzustellen, ohne gleichzeitig selbst Produkte anzubieten. Auch wenn ein (kommunales) Unternehmen selbst bereits in allen Wertschöpfungsstufen tätig ist, kann eine Kooperation eine echte Wachstumschance eröffnen.

Kooperationen im Glasfaserausbau als Chance für (kommunale) Unternehmen

Im Rahmen ihrer Gigabitstrategie hat sich die Bundesregierung das ehrgeizige Ziel des flächendeckenden Glasfaserausbaus des Bundesgebietes bis zum Jahr 2030 gesetzt. Soll dieses Ziel auch nur ansatzweise

erreicht werden, ist ein zügiger Glasfaserausbau unerlässlich. In Fördergebieten gibt es eine Reihe an Unterstützungsmöglichkeiten, die insbesondere Kommunen nutzen können, um auch in wirtschaftlich nicht lukrativen Gebieten eine Versorgung über Glasfaserinfrastruktur zu etablieren, sei es im Wirtschaftlichkeitslücken- oder im Betreibermodell. In Gebieten, in denen keine Förderung möglich ist, muss ein Ausbau dagegen eigenwirtschaftlich erfolgen. Möchte eine Kommune in ihrem Gemeinde- bzw. Stadtgebiet ihren Gemeindeangehörigen flächendeckend stabiles und gigabitfähiges Internet anbieten bzw. eine Versorgung generell ermöglichen, so ist sie oftmals mit beiden Szenarien (Fördergebiete, eigenwirtschaftliche Ausbaugebiete) konfrontiert.

Für einen Start in eine gigabitfähige Zukunft im eigenen Gemeinde- bzw. Stadtgebiet muss eine Kommune zuvorderst entscheiden, in welchen Wertschöpfungsstufen sie (bzw. ihre Unternehmen) tätig werden möchte. Hierbei kommen in Betracht:

Wertschöpfung an der passiven Glasfaserinfrastruktur: Bau und Bereitstellung der passiven Glasfaserinfrastruktur, die Wertschöpfung kann insbesondere durch Vermietung/Verpachtung von Glasfasern an Telekommunikationsunternehmen erfolgen
Wertschöpfung an der aktiven Technik: Installation und Betrieb der aktiven Glasfaserinfrastruktur (inklusive der Bereitstellung von Routern etc.)
Wertschöpfung auf Ebene von Telekommunikationsdiensten: Entwicklung und Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten (Internet, Telefonie etc.)
Wertschöpfung am Vertrieb: Vermarktung und Verkauf von Telekommunikationsdiensten an Kunden

Während die Kommune im Förderkontext auf die vorgegebenen Modelle (Wirtschaftlichkeitslückenmodell, Betreibermodell) beschränkt ist, kann sie im eigenwirtschaftlichen Ausbau relativ frei entscheiden, wie weit sie selbst tätig werden möchte. Während einige Kommunen zwar gerne die Glasfaserinfrastruktur im Eigentum haben, aber selbst keine Kunden versorgen möchten, geht es anderen Kommunen darum, ihre Wertschöpfung in allen Bereichen optimiert auszugestalten.

Praxisrelevante Modellgestaltungen für Kooperationen

Praxisrelevant sind nach unserer Marktwahrnehmung insbesondere folgende Modelle:

Exklusives Modell mit einem aktiven Netzbetreiber: Die Kommune errichtet (oftmals über ein kommunales Unternehmen) die passive Glasfaserinfrastruktur (inklusive der Glasfasern) in ihrem Gemeindegebiet. Einzelne Glasfasern werden dann an ein (großes) Telekommunikationsunternehmen vermietet. Dieses Telekommunikationsunternehmen errichtet die aktive Technik und versorgt Kunden mit Telekommunikationsdiensten über die angemieteten Glasfasern. Das kommunale Unternehmen erhält hierfür ein Mietentgelt (Wertschöpfung „passive Glasfaserinfrastruktur”).
Nicht exklusives Modell mit mehreren aktiven Netzbetreibern: Die Kommune errichtet (oftmals über ein kommunales Unternehmen) die passive Glasfaserinfrastruktur (inklusive der Glasfasern) in ihrem Gemeindegebiet bzw. baut diese weiter aus. Das kommunale Unternehmen errichtet (zuvor selbst erworbene) aktive Technik, um seine Kunden mit Telekommunikationsdiensten zu versorgen (Wertschöpfung „Vertrieb”). Die Telekommunikationsdienste werden oftmals von Telekommunikationsdienst-Anbietern eingekauft. Zusätzlich werden einzelne Glasfasern an (zumeist nur) ein anderes Telekommunikationsunternehmen vermietet. Dieses Telekommunikationsunternehmen errichtet ebenfalls aktive Technik und versorgt seine Kunden mit Telekommunikationsdiensten über die angemieteten Glasfasern. Die Kommune erhält hierfür ein Mietentgelt (Wertschöpfung „passive Glasfaserinfrastruktur”).
Kooperatives Modell: Die kommunalen Unternehmen initiieren eine Kooperation zwischen Gemeinde- und/oder Stadtwerken sowie kommunalen Telekommunikationsunternehmen (TKUs), um gemeinsam die Glasfaserinfrastruktur auszubauen und zu betreiben. Die beteiligten Stadtwerke/TKUs gründen eine gemeinsame Gesellschaft, die für den Ausbau und ggf. Betrieb des Glasfasernetzes verantwortlich ist. Die Kosten für den Netzausbau werden unter den Partnern aufgeteilt, was das finanzielle Risiko reduziert. Die Partner bringen ihre bestehenden Infrastrukturen, Kompetenzen und lokalen Kenntnisse ein, um Synergien zu schaffen und den Ausbau effizienter zu gestalten. Das Netz kann auf Wholesale-Basis anderen Diensteanbietern zur Verfügung gestellt werden, um die Auslastung zu steigern sowie den Wettbewerb und die Vielfalt im Diensteangebot zu fördern.

Selbstverständlich gibt es eine Vielzahl darüberhinausgehender Varianten und Möglichkeiten der Gestaltung von Kooperationen im Glasfaserbereich. Welches Modell letztendlich für eine Kommune bzw. ein kommunales Unternehmen sinnvoll umsetzbar und vor allem wirtschaftlich ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Vielmehr setzt die Beantwortung dieser Frage eine genaue Prüfung der vorhandenen bzw. aktivierbaren Ressourcen, des bestehenden bzw. abrufbaren Know-hows und der gewünschten Zukunftsgestaltung voraus.

Wirtschaftlichkeit & Planung

Um bezüglich des Einstiegs in den Geschäftsbereich Glasfaser eine fundierte Entscheidung treffen zu können, ist die Erstellung eines präzisen Wirtschaftlichkeitsmodells unerlässlich. Dieses sollte den zukünftigen Verlauf der Glasfaseraktivitäten möglichst vollständig abbilden. Es genügt nicht, eine Planung des Kundenverlaufs zu erstellen und auf dieser Basis Erträge und Aufwendungen zu prognostizieren. Auch die Vermögens- und Finanzierungsperspektive sollte bereits im Vorfeld sorgfältig analysiert werden. Im Zusammenspiel ergeben die detaillierte Planung der Investitionen, des Kundenhochlaufs, der daraus resultierenden Erträge und Aufwendungen sowie der Finanzierungsstruktur eine Vorschau auf die Gewinn- und Verlustrechnung, die Bilanz und die Cashflow-Rechnung des Geschäftsbereichs Glasfaser, sodass die Wirtschaftlichkeit dieses Geschäftsbereichs belastbar beurteilt werden kann.

Vor dem Hintergrund der Unsicherheiten, die die Wirtschaftlichkeit der Glasfaseraktivitäten beeinflussen können, ist das Wirtschaftlichkeitsmodell von besonderem Interesse, denn es bietet zusätzlich die Option, verschiedene Szenarien – insbesondere Worst-Case-Szenarien – zu vergleichen. So können zentrale Einflussgrößen identifiziert und die Grenzen des Wirtschaftlichkeitsmodells bezüglich dieser Einflussgrößen bestimmt werden.

Entscheidende Einflussfaktoren für die Wirtschaftlichkeit von Glasfaser-Ausbauvorhaben sind nach unserer Erfahrung beispielsweise die Folgenden:

Schätzung der Ausbaukosten (z. B. spezifische Kosten pro Hausanschluss, Finanzierungskosten)
Prognose der Ausbaugeschwindigkeit (homes passed pro Jahr)
Größe und Priorisierung der geplanten Ausbaucluster (Kundenpotenzial pro Cluster)
Vergütungssystematik (z. B. Pachtentgelt und -entwicklung)
Take-Rate-Hochlauf (Entwicklung homes connected)

Bei der Modellierung dieser Einflussgrößen spielen nicht nur eigene Stärken und Schwächen eine Rolle – auch die Fähigkeiten des Kooperationspartners können wesentlichen Einfluss auf die Prämissen des Wirtschaftlichkeitsmodells ausüben. Ein Modell, das all diese Faktoren berücksichtigt und so Transparenz über die wirtschaftlichen Auswirkungen einzelner Parameter schafft, stellt eine gute Ausgangsposition für die Kooperationsverhandlungen bzw. die Abschätzung des möglichen Einigungsraums dar.

Kooperationsverhandlungen

Konnten die grundlegenden Entscheidungen bzgl. des gewünschten Modells getroffen werden, ist die Suche nach einen strategisch möglichst optimalen Kooperationspartner unerlässlich. Während kleinere Unternehmen als Kooperationspartner in der Regel größere Spielräume in der konkreten Ausgestaltung der Kooperation bieten, punkten große, marktetablierte Unternehmen als Kooperationspartner mit dem Versprechen auf Marktdurchdringung (bzw. einer hohen Kundenzahl durch eigene Wholesale-Partner) und Erfahrung.

Ist ein potenzieller Kooperationspartner in Aussicht, müssen die Eckdaten der Kooperation besprochen und anschließend die konkreten Inhalte des Kooperationsvertrages verhandelt werden. Hierbei ist es unerlässlich, sich im Vorfeld Klarheit über die Ziele der Verhandlung zu verschaffen und abzuwägen, welche Themen der Kommune bzw. dem kommunalen Unternehmen besonders wichtig sind und bei welchen Themen Zugeständnisse möglich sind. Die Vertragsverhandlungen stellen das Herzstück in der Umsetzung der Kooperation dar, denn die verhandelten Verträge sind die Basis, auf der sich die gesamte spätere Zusammenarbeit aufbaut – die erfahrungsgemäß meist auf viele Jahre angelegt ist.

Im Rahmen der Vertragsverhandlungen sind insbesondere nachfolgende Themen regelmäßig präsent:

Verschriftlichung der Eckparameter der Kooperation (Ausbauzeiträume, Ausbauvolumen, Ausbaucluster etc.)
Absicherung der Preisentwicklung
Absicherung der Einhaltung der Ausbauverpflichtungen
Umgang mit Zahlungen durch Kunden (Baukostenzuschuss etc.)
Absicherung bei Übertragung des Mietgegenstandes (Vorkaufsrecht, Andienungspflicht etc.)
Technische Parameter/Mindestvorgaben der Glasfasertechnik (Bauweise, Verlegetechnik, Einsatz von Splittern etc.)
Umgang mit dem Ausbau von Hausanschluss und gebäudeinterner Netzinfrastruktur (NE4)

In die Vertragsverhandlungen fließen neben den im Schwerpunkt juristischen Themen selbstredend auch eine ganze Reihe wirtschaftlicher Themen ein. Kernstück der wirtschaftlichen Überlegungen innerhalb der Vertragsverhandlungen ist hierbei in aller Regel die Verhandlung über das zu zahlende Entgelt. Dieses beeinflusst nicht nur massiv die Wirtschaftlichkeit des gesamten Vorhabens, vielmehr stellt es auch einen wichtigen Pfeiler in der beihilferechtlichen Beurteilung etwaig notwendiger Finanzierungen dar – jedenfalls, sofern einem kommunalen Unternehmen Bürgschaften oder sonstige finanzielle Zuwendungen vonseiten einer Kommune gewährt werden sollen. Besonderes Augenmerk ist auf eine möglichst vorteilhafte, aber zugleich auch beihilferechtskonforme Finanzierungsstrategie zu legen. Als Hilfsmittel für die Überprüfung der Beihilferechtskonformität des wirtschaftlichen Handelns der Kommune bietet sich hierbei in vielen Fällen der sog. Private-Investor-Test an.

Vergaberechtlicher Rahmen und Ausbauphase

Bereits im Rahmen der Modellkonzeption sowie -verhandlung sind vergaberechtliche Anforderungen zu beachten. Sind die Verträge geschlossen worden, kann die Umsetzung des gewählten Modells starten. Hier ist besonders die mögliche Ausschreibungspflicht von Dienstleistungen sowie Planungs- und Bauleistungen (ggf. greifen Ausnahmen, z. B. die Bereichsausnahme; allerdings nicht im Förderkontext) – und damit das Vergaberecht – zu beachten. Während des Ausbaus ist neben den Themen der Bauüberwachung und der Dokumentation vor allem das Thema Wegerechte von höchster Relevanz.

Fazit

Kooperationen können für (kommunale) Unternehmen echte Chancen bieten, sich eine eigene und gewinnbringende Stellung im Glasfasermarkt aufzubauen oder zu vertiefen. Gerade für (kommunale) Unternehmen, die nicht alle Wertschöpfungsstufen in der Glasfaserwelt selbst bedienen möchten oder für (kommunale) Unternehmen, die einen Ausbau möglichst wirtschaftlich durchführen möchten, bieten Kooperationen oftmals viele Möglichkeiten. Wir halten Sie hierzu gern über unsere Newsletter und Veröffentlichungen auf dem aktuellen Stand.

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