Rechtswidrigkeit der ersatzlosen Streichung von Ausgleichsmitteln aufgrund allgemeiner Vorschrift

​veröffentlicht am 14. Dezember 2022

Mit drei Urteilen vom 04.11.2022 hat das OVG Münster (u. a.: Az.: 13 D 61/19.NE; 13 D 51/20.NE) die Aufhebung der bis Ende 2016 bzw. 2018 geltenden jeweiligen allgemeinen Vorschriften der Münsterlandkreise Coesfeld, Steinfurt und Warendorf durch Änderungssatzung, in denen die Bedingungen für die Ausreichung von Ausgleichszahlungen der Kreise für die Rabattierung von Fahrscheinen für Schüler, Studenten und Auszubildende durch eigenwirtschaftlich tätige Busunternehmen im Rahmen eines bestehenden Tarifs (Westfalentarif) für rechtswidrig und damit nichtig erklärt.

Geklagt hatte ein Busunternehmer aus der Region, der bereits bisher auf Basis der allgemeinen Vorschriften einen finanziellen Ausgleich für die Fahrgeldrabattierung, die in seinen eigenwirtschaftlich genehmigten Buslinien Anwendung fand, von den Kreisen erhielt. Der Unternehmer wollte diese Art der öffentlichen Mit-Finanzierung auch in Zukunft so vornehmen. Die Kreise wollten die diesbezüglichen Ausgleichszahlungen in Gänze in öffentliche Dienstleistungsaufträge (öDA) integrieren und damit eine einheitliche Finanzierungsstruktur für den ÖSPV in ihren jeweiligen Aufgabenträgergebieten schaffen. Damit wären Ausgleichzahlungen für den Ausbildungsverkehr nur noch im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung nach Maßgabe der VO (EU) Nr. 1370/2007 möglich gewesen, eigenwirtschaftlich tätige Unternehmen wären künftig unbedacht geblieben. Hintergrund ist eine Gesetzesänderung des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW mit Wirkung zum 01.01.2017, die die Ausreichung von ursprünglich vom Land stammenden Ausgleichsmitteln für den Ausbildungsverkehr nunmehr auch in einem öDA gestattet. Die Vorschrift ist für sich genommen allein eine Organisationsvorgabe, die die Mittelverwendung spezifischer Landesfördermittel durch die kommunalen Aufgabenträger im Bereich des Ausbildungsverkehrs regeln soll und insoweit die alte bundesgesetzliche Regelung des § 45a PBefG ersetzt.

Das Gericht hat in einer dezidierten Analyse der Vorschrift § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW unter Abstellen auf Wortlaut, Systematik und Gesetzgebungshistorie herausgearbeitet, dass zwar kein individueller Anspruch auf Zahlung einer bestimmten Ausgleichsleistung unmittelbar aus dem Gesetz heraus möglich ist, jedoch ein Anspruch auf Schaffung einer eben solchen normativen Anspruchsgrundlage durch die zuständigen Aufgabenträger besteht. Dem Wortlaut des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW zufolge sollen „alle” Verkehrsunternehmen, die im Aufgabenträgergebiet Ausbildungstarife anwenden, in den Genuss der Mittel kommen. Auch die Systematik der Norm spreche für eine Berücksichtigung auch eigenwirtschaftlich genehmigter Busverkehre, da u. a. Maßstab für die Bemessung der den Kreisen jeweils zufließenden Landesmittel die Gesamt-Wagenkilometer aller Verkehrsunternehmen im Kreis ist, nicht allein derer, die gemeinwirtschaftlich tätig sind. Auch sei gesetzgebungshistorisch eine klare Wahlmöglichkeit der Aufgabenträger, ob eine Ausreichung der Fördermittel durch öDA oder durch allgemeine Vorschrift erfolgen soll zwar im Landtag erwogen, aber letztlich verworfen worden. Man könne im Ergebnis daher nicht schlussfolgern, dass die Verwendung des Terminus „alle” ein unbeachtliches Redaktionsversehen sei.

Da der nordrhein-westfälische Gesetzgeber, so das Gericht, schließlich auch Busunternehmen, die nicht im Rahmen eines öDA Beförderungsleistungen erbringen wollen, in den Genuss von Fördermitteln bringen wollte, müsse der Aufgabenträger zwingend eine dazu beihilfenrechtstaugliche Anspruchsgrundlage schaffen bzw. vorhalten, was mit der Nichtigkeit der Aufhebungs-Verordnungen auch gelingen kann: Die jeweilige ursprüngliche Kreis-Satzung, mit der jeweiligen ursprünglichen allgemeinen Vorschrift als Inhalt, lebt damit wieder auf.

Bewertung für die Praxis

Zunächst hat das OVG einen Rechtspruch unter Auslegungen spezifischen Landesrechts getroffen, das mangels Identität andernorts erst einmal nicht einschlägig ist. Für NRW ist der Weg einer finanziell abgesicherten Eigenwirtschaftlichkeit im ÖPNV auf Basis allgemeiner Vorschriften damit zunächst asphaltiert, bis der Landes-Gesetzgeber ggf. korrigierend eingreift. Dies ist Folge der bundesgesetzgeberischen Fiktion einer „Zweigleisigkeit” im ÖPNV – eigenwirtschaftlich/gemeinwirtschaftlich. Allerdings stellt sich auch in den anderen Bundesländern die Frage nach dem „Ob” und auch dem „Wieviel” eines Ausgleichs für Erbringung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im ÖPNV, denn der EuGH sieht seit dem Urteil in der Rechtssache Lux Express die zuständigen Behörden (= Aufgabenträger) in der Pflicht, die Übernahme gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auszugleichen. Hierzu gehört auch ein rabattierter Ausbildungstarif. Auf dieses Urteil wurde vom hiesigen Antragsteller verwiesen, das OVG musste wegen des alleinigen Abstellens auf Landesrecht allerdings nicht darauf „zurückgreifen”.