Die Anforderungen an eine „Gruppe von Behörden” i.S.d. VO (EG) 1370/2007 richten sich nach den nationalrechtlichen Regelungen

veröffentlicht am 20. März 2019

Vergabekammer Rheinland, Beschluss vom 04. Januar 2019 – VK K 34/18 - L

Welche Organisationsform die kommunale Zusammenarbeit im Bereich des ÖPNV einnehmen muss, um eine „Gruppe von Behörden” i.S.d. VO (EG) 1370/2007 zu sein, richtet sich nach dem Kommunalrecht. Dasselbe gilt für die Aufgabenzuständigkeit innerhalb der Gruppe. Dies entschied die Vergabekammer Rheinland und ändert damit ihre bisherige Rechtsauffassung zugunsten eines kommunalrechtlichen Verständnisses der „Gruppe von Behörden”. 
 
Die Vergabekammer hatte darüber zu entscheiden, ob ein Zweckverband eine „Gruppe von Behörden” i.S.d VO 1370/2007 sein kann, wenn er Direktvergaben lediglich im Auftrag seiner Zweckverbandsmitglieder vornimmt, d.h. nicht selbst die Aufgabenzuständigkeit i.S.d. VO 1370 innehat. Hintergrund der Entscheidung war die Vorabbekanntmachung einer Direktvergabe durch einen Zweckverband, deren Rechtmäßigkeit durch ein Verkehrsunternehmen im Rahmen eines Nachprüfungsantrags infrage gestellt wurde.

Die Vergabekammer hielt zunächst fest, dass das Unionsrecht von einer „Gruppe von Behörden” lediglich eine Interventionsbefugnis im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs verlangt (Art. 2 lit. b VO 1370). Der Begriff der Interventionsbefugnis entspreche dem der Zuständigkeit. Welche Behörde oder Gruppe von Behörden für Direktvergaben zuständig ist, richte sich nach dem Kommunalrecht – in Nordrhein-Westfalen nach dem Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein-Westfalen (ÖPNVG-NRW).

Nach § 3 ÖPNVG-NRW sind die Gebietskörperschaften als allgemeine Aufgabenträger für Direktvergaben i. S. d. VO 1370 zuständig. Diese Aufgabenzuständigkeit kann auf einen Zweckverband übertragen werden (§ 5 Abs. 3 a 1. HS ÖPNVG-NRW).

Im zu entscheidenden Fall wurde zwar ein Zweckverband gegründet, die Vergabekammer kam aber nach Auslegung der Zweckverbandssatzung zu dem Schluss, dass die Aufgabenzuständigkeit nicht auf den Zweckverband übertragen worden sei; die einzelnen Zweckverbandsmitglieder seien vielmehr zuständige Behörden geblieben.

Das ÖPNVG-NRW verlange eine Aufgabenübertragung auf den Zweckverband. In der Zweckverbandssatzung könne deshalb auch keine andere Zusammenarbeit der zuständigen Behörden gesehen werden. Eine mandatierende Vereinbarung kommt deshalb nicht infrage.

Bewertung für die Praxis

Aus dem Beschluss wird die maßgebliche Rolle des Kommunalrechts für die Anforderungen an eine „Gruppe von Behörden” nach der VO 1370 deutlich. Die Vergabekammer geht richtigerweise davon aus, dass das europäische Recht keine bestimmten Anforderungen an die Organisationsform stellt, die eine Gruppe von Behörden einnehmen muss. Dasselbe gilt für die Zuweisung der Aufgabenzuständigkeit innerhalb der Gruppe. Aus dem Erwägungsgrund 18 der VO 1370 ergibt sich, dass eine „Gruppe von Behörden” eine Gruppe zuständiger Behörden ist, die kollektiv oder durch ihre Mitglieder handeln kann. Die Aufgabenzuständigkeit kann deshalb bei den einzelnen Gruppenmitgliedern oder der Gruppe selbst liegen; entscheidend für eine Gruppe ist lediglich, dass sie integrierte öffentliche Personenverkehrsdienste anbietet. Dem EuGH wurde die Frage zur Entscheidung vorgelegt, inwieweit geteilte Zuständigkeiten zwischen der Gruppe und den Gruppenmitgliedern im Anwendungsbereich der VO 1370 möglich sind (C-266/17 u. C-267/17) – das schriftliche Urteil dazu wird morgen (21. März 2019) erwartet. 

Festzuhalten ist, dass das Unionsrecht mit der Offenheit gegenüber nationalen Organisationsformen und Zuständigkeitszuweisungen seiner Pflicht nachkommt, die nationale Identität der Mitgliedsstaaten zu achten, die in ihren verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt (Art. 4 Abs. 2 EUV). Die VO 1370 lässt damit den nötigen Raum für nationale Regelungen zur Zuständigkeit und Behördenstruktur.

Die Offenheit der VO 1370 darf deshalb nicht dahingehend missverstanden werden, dass es keine Beschränkungen bei der Wahl der Organisationsform und Zuständigkeitszuweisung geben darf. Im Ergebnis sind die Kommunen bei ihrer Auswahl auf die Möglichkeiten beschränkt, die ihnen das nationale Recht – in Deutschland das jeweilige Kommunalrecht – bietet.

In NRW soll als Kooperationsform nur der Zweckverband möglich sein, auf den die Aufgabenzuständigkeit i.S.d. VO 1370 übertragen werden muss. Beide Aspekte – Organisationsform und Aufgabenzuständigkeit – werden in den ÖPNV-Gesetzen, Gesetzen über kommunale Zusammenarbeit und Kommunalverfassungen der Bundesländer unterschiedlich behandelt, sodass dieser Beschluss hierzu keine Aussagen für Kommunen außerhalb von NRW enthält.