Die Prüfung der Wirksamkeit des Internen Kontrollsystems nach NKFWG - Alter Wein in neuen Schläuchen

veröffentlicht am 1. Juli 2019

Durch die Neuerungen der KomHVO und in der GO in NRW ist an mehreren Stellen nun endgültig festgeschrieben, was spätestens seit der Einführung der Doppik vor mehr als einem Jahrzehnt bereits als unverzichtbar galt: Die Prüfung des Internen Kontrollsystems!

Die Prüfung des internen Kontrollsystems

§ 104 (1) Nr. 5 & 6: „Weitere Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung sind […] die Prüfung von Vergaben und die Wirksamkeit Interner Kontrollen im Rahmen des Internen Kontrollsystems.”

Bezogen auf eine Kommunalverwaltung ist das IKS ein sehr vielschichtiges und komplexes System. Schon bisher konnte man einen doppischen Jahresabschluss grundsätzlich nicht prüfen, ohne nicht – zumindest in den großen Bereichen – das Interne Kontrollsystem zu würdigen.

Die Prüfung von kommunalen Jahresabschlüssen erfolgt bereits seit vielen Jahren nach dem risikoorientierten Prüfungsansatz. Hier erfolgt die Einschätzung der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune über eine grundsätzliche Risikoeinschätzung, der Analyse der Systeme und Prozesse und der grundsätzlichen Prüfung des Internen Kontrollsystems.

Nur wenn sichergestellt ist, dass ein Internes Kontrollsystem so ausgerichtet ist, dass Fehler bereits kurz nach ihrem Auftreten erkannt werden oder optimalerweise gleich gar nicht erst entstehen, kann der Prüfer sich auf Stichproben verlassen, um auf das Gesamtwerk schließen zu können. Dabei liegt ein Hauptfokus auf den Prozessen, mit denen rechnungslegungsrelevante Daten in das Buchhaltungssystem kommen und dort weiterverarbeitet werden.

Die Prüfung des IKS ist keine Neuerung für die örtliche Rechnungsprüfung

Definitionen, was unter einem Internen Kontrollsystem und dessen Prüfung zu verstehen ist, gibt es in vielfältiger Weise. Grundsätzlich werden unter einem Internen Kontrollsystem nach IDW PS 261 die von der Verwaltungsführung eingeführten Grundsätze, Verfahren und Maßnahmen (Regelungen) verstanden, die gerichtet sind auf die organisatorische Umsetzung der Entscheidungen der Verwaltungsführung

zur Sicherung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltungstätigkeit (hierzu gehört auch der Schutz des Vermögens, einschließlich der Verhinderung und Aufdeckung von Vermögensschädigungen),
zur Ordnungsmäßigkeit und Verlässlichkeit der internen und externen Rechnungslegung sowie,
zur Einhaltung der für die Verwaltung maßgeblichen rechtlichen Vorschriften.

Vor allem im Jugend- und Sozialbereich ist eine Prüfung nahezu ausschließlich über die Systeme und Prozesse möglich, möchte man eine Prüfungssicherheit erreichen. Stichprobenartige Aktenprüfungen und je nach Ergebnis ein Hochrechnen auf die Grundgesamtheit sind nur dann zulässig, wenn vorher eine qualifizierte Einschätzung der Wirksamkeit des Internen Kontrollsystems erfolgt. Hierzu ist eine Prozessaufnahme vor Ort im jeweiligen Amt unablässig.

Ist der Prozess bereits durch das Organisationsamt erfasst und dokumentiert, erleichtert das die Arbeit des Prüfenden – dies wird aber in den wenigsten Fällen gegeben sein.

Vielmehr ist es bei noch nicht dokumentierten Prozessen die Aufgabe des Prüfers, die jeweiligen Prozesse zu ermitteln, aufzunehmen und im jeweiligen Prozess bereits hinterlegte Kontrollen zu erfassen. Die Ermittlung erfolgt in erster Linie mittels Gesprächen, Interviews und (wenn vorhanden) der Sichtung von Unterlagen. In einem nächsten Schritt werden die identifizierten Kontrollen auf deren Funktion und Wirksamkeit geprüft.

Wurde z. B. eine Kontrolle identifiziert, dass alle Neufälle einer Leistung, die über 1000 Euro Auszahlungsbetrag angelegt werden, separat freigegeben werden müssen, so liegt hier grundsätzlich eine Kontrolle vor (Aufbauprüfung mit positivem Ergebnis). Zu untersuchen sind hier im nächsten Schritt die Funktion und ihre Wirksamkeit der Kontrolle. Mittels Prüfungsprotokollen oder Systemauswertungen kann man prüfen, ob eine separate Freigabe im System erfolgt. Ist dies der Fall, kann man bei dieser Kontrolle im Rahmen der Funktionsprüfung auch das Funktionieren bestätigen. Liegt der überwiegende Teil der Auszahlungen aber unter den 1.000 Euro, liegt zwar grundsätzlich eine Kontrolle vor, die Wirksamkeit darf hier aber angezweifelt werden. Ebenso ist es kritisch zu betrachten, wenn Bankdatenänderungen vom Sachbearbeiter ohne Rotation oder separate Freigaben erfolgten. Dies ist oftmals in den Vorsystemen zu beobachten.

Außerdem ist es aufgrund der Vielzahl von kommunalen rechnungslegungsrelevanten Vorsystemen richtig und wichtig, dass die neue KomHVO bspw. in § 23 (1) klarstellt, dass die Forderungen vollständig zu erfassen und rechtzeitig durchzusetzen sind. Dies bedeutet, dass Rückzahlungsansprüche auch brutto auszuweisen sind und dass das Vorsystem grundsätzlich überhaupt in der Lage sein sollte, doppisch zu buchen.

Die Komplexität steigt hier im kommunalen Bereich aufgrund der Vielzahl der delegierten Aufgaben noch einmal zusätzlich an.

Prüfung des internen Kontrollsystems delegierter Aufgaben

So stellt sich durchaus die Frage, wer für die Prüfung delegierter Aufgaben zuständig ist. Grundsätzlich handelt es sich bei delegierten Aufgaben um rechnungslegungsrelevante Ausgliederungen, die ebenfalls im Rahmen der Prüfung des Internen Kontrollsystems zu würdigen sind. Analog eines Rechenzentrums, das die IT einer Kommune übernimmt, entweder eine Bescheinigung nach IDW PS 951 vorlegen können sollte oder man sich als Prüfer ein Bild vor Ort machen sollte, sollte bei einer delegierte Aufgabe ebenfalls die Wirksamkeit des Internen Kontrollsystems gewürdigt werden. Ob dies im Rahmen der Fachaufsicht des jeweilig zuständigen Fachamtes (bspw. das Sozialamt bei delegierten SGB XII-Leistungen) erfolgt oder durch die Rechnungsprüfung im Rahmen der Produkt- oder Jahresabschlussprüfung, ist gewiss Auslegungssache. Wichtig ist, dass das ausgelagerte Interne Kontrollsystem die gleiche Wirksamkeit haben sollte wie das eigene.

Die Berichterstattung, die man analog einem IDW PS 951 einführen könnte, dient der auslagernden Verwaltung und deren Abschlussprüfer als Prüfungsnachweis zur Beurteilung des dienstleistungsbezogenen Internen Kontrollsystems der Delegationsverwaltung. Diese Beschreibung sollte neben der Darstellung der Kontrollziele auch die der eingerichteten Kontrollen und, je nach Typ, auch deren Wirksamkeit beinhalten.

Prüfung vs. Herstellung eines wirksamen internen Kontrollsystems

Haben sich vor der Reform der Gemeindeordnung NRW noch Rechnungsprüfungsämter bei fehlenden oder mit starken Mängeln behafteten Internen Kontrollsystemen damit begnügt, die Nichtprüfbarkeit eines Bereiches zu konstatieren oder aber Prüfungssicherheit durch das Ausdehnen aussagebezogener Prüfungshandlungen zu erreichen, ist dies bei wörtlicher Auslegung des § 104 Abs.1 Nr. 6 GO NRW nun nicht mehr ausreichend. Die Vorschrift beinhaltet im Wortlaut nicht die Prüfung des Internen Kontrollsystems als Aufgabe der Rechnungsprüfung, sondern dessen Wirksamkeit. Folglich müsste die Feststellung der mangelnden Wirksamkeit von Kontrollen im Rahmen der IKS-Prüfung zwangsläufig dazu führen, dass die Rechnungsprüfung die Wirksamkeit herstellt. Es würde hiermit faktisch eine Verlagerung der Verantwortlichkeit für die Wirksamkeit des Internen Kontrollsystems stattfinden. Dies müsste zu personellen und organisatorischen Veränderungen in den Gemeinden führen.

Vielmehr ist allerdings davon auszugehen, dass es sich hierbei um eine unsaubere gesetzliche Formulierung handelt; teleologisch kann zusammen mit der Stellung der örtlichen Rechnungsprüfung gemäß § 101 GO NRW an dieser Stelle dem Rechnungsprüfungsamt lediglich die Verantwortung für die Prüfung der Wirksamkeit und nicht für die Gewährleistung der Wirksamkeit der internen Kontrollen aufgetragen sein. Inwieweit der Gesetzgeber hier noch eine notwendige Richtigstellung vornehmen wird, bleibt abzuwarten.

Die Implementierung eines internen Kontrollsystems sollte Chefsache sein

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass es richtig und wichtig war, die Prüfung der Wirksamkeit des Internen Kontrollsystems noch einmal klarstellend ins Gesetz zu schreiben, auch wenn sich eigentlich inhaltlich nichts geändert hat, da die Notwendigkeit bereits vor der expliziten Benennung bestand. In Zeiten von steigendem Fachkräftemangel, digitalisierten Prozessen und gestiegenen Compliance-Anforderungen, ganz gleich ob in der Steuer oder in anderen Bereichen, sollte die Implementierung eines Internen Kontrollsystems ohnehin Chefsache sein, denn ohne eine solche Implementierung kann auch keine Wirksamkeitsprüfung erfolgen.

Durch unsere langjährigen Prüfungs- und Beratungserfahrungen auf kommunaler Ebene sind wir sowohl bei der Unterstützung einer Implementierung eines wirksamen Internen Kontrollsystems als auch bei der Prüfungsunterstützung an Ihrer Seite. Sprechen Sie uns an.