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veröffentlicht am 19. Oktober 2016
Wie die meisten Flächenbundesländer gewährt auch Nordrhein-Westfalen seinen besonders finanzschwachen Kommunen Konsolidierungshilfen. Dabei werden als besonders finanzkräftig angesehene Kommunen über eine „Solidaritätsumlage” zwingend zur anteiligen Aufbringung der Konsolidierungsmittel herangezogen. Dagegen hatten 72 Städte und Gemeinden Verfassungsbeschwerde erhoben – ohne Erfolg, wie jüngst der Landes-Verfassungsgerichtshof entschied.
Nach seinem Ende 2011 beschlossenen „Stärkungspaktgesetz” stellt NRW seinen pflichtig und auf Antrag am Stärkungspakt teilnehmenden Kommunen – den besonders finanzschwachen Kommunen – im Zeitraum 2011 bis 2020 jährlich 350 Millionen Euro aus eigenen Mitteln als Konsolidierungshilfen zur Verfügung, in Summe 3,5 Milliarden EUR. Ziel der Konsolidierungshilfen ist es, den Städten und Gemeinden in einer besonders schwierigen Haushaltssituation den nachhaltigen Haushaltsausgleich zu ermöglichen (§ 1 Stärkungspaktgesetz). Die originären Landesmittel werden ergänzt durch von den Kommunen selbst zu erbringende „Komplementärmittel” im Umfang weiterer 2,35 Milliarden Euro. Von diesen Komplementärmitteln werden 985 Millionen Euro durch Abzug bei der Finanzausgleichsmasse aufgebracht, während die verbleibenden 1,365 Milliarden Euro von den sog. abundanten Städten und Gemeinden im Zeitraum 2014 bis 2020 in Form einer Solidaritätsumlage zu leisten sind (7 Jahre à 195 Millionen Euro). „Abundant” sind die Städte und Gemeinden, die ob ihrer Steuerkraft keine Schlüsselzuweisungen erhalten. Die Abundanz kann jedoch nicht mit „reich” oder gar „Geld übrig haben” gleichgesetzt werden, wie etwa das Beispiel der abundanten Gemeinde Morsbach zeigt, die 2014 eine Haushaltssperre verhängen musste, um nicht selbst in die Haushaltssicherung zu schlittern.1 Dass damit unterschiedliche Interessenlagen aufeinanderprallen – hier die besonders notleidenden Kommunen, die auf die Konsolidierungshilfen und damit auch auf die Solidaritätsumlage ihrer „kommunalen Kollegen” zwingend angewiesen sind, dort die abundanten Städte und Gemeinden, die die Mittel der Solidaritätsumlage eigentlich selbst benötigen – war abzusehen, ebenso, dass abundante Kommunen versuchen werden, die Solidaritätsumlage „zu kippen”.
Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerde hatten die beschwerdeführenden Kommunen geltend gemacht, dass ihnen durch die Heranziehung zur Solidaritätsumlage unter Verstoß gegen die verfassungsrechtlich gewährleistete kommunale Finanzhoheit insgesamt 775,523 Millionen Euro entzogen würden, die ihnen durch Bundesrecht zugewiesen seien. Hierzu fehlten dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz und die materiell-rechtliche Befugnis. Ferner verstoße die konkrete gesetzliche Ausgestaltung der Solidaritätsumlage gegen das Nivellierungs- bzw. Übernivellierungsverbot, das Übermaßverbot und das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung.
Die Argumentation der Beschwerdeführer konnte den Verfassungsgerichtshof Münster nicht überzeugen, er verwarf die Verfassungsbeschwerde (VerfGH 34/14). In der mündlichen Urteilsbegründung führte die Präsidentin des VerfGH Münster am 30. August 2016 u.a. aus2: Die Bestimmungen zur kommunalen Finanzausstattung in Art. 106 Abs. 5, 6 GG seien nicht verletzt. Mit der Solidaritätsumlage werde nicht auf bestimmte kommunale Steuererträge zurückgegriffen, sondern den betroffenen Gemeinden eine aus ihren Haushalten zu erfüllende allgemeine Zahlungspflicht auferlegt. Das Umlageaufkommen fließe in Form von Konsolidierungshilfen für Gemeinden in einer besonders schwierigen Haushaltssituation in den kommunalen Raum zurück. Auch ergebe sich aus Art. 79 S. 2 der Landesverfassung NRW, wonach das Land im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu leisten habe, nicht, dass dieser Ausgleich nur mit Landesmitteln erfolgen dürfe. Eine Sperrwirkung gegenüber interkommunalen Finanzausgleichsinstrumenten entfalte Art. 79 S. 2 LV NRW jedenfalls dann nicht, wenn sich das Land – wie in dem hier in Rede stehenden Zeitraum – in einer angespannten Haushaltssituation befinde. Schließlich seien auch das interkommunale Gleichbehandlungsgebot und das Verbot der Nivellierung/ Übernivellierung kommunaler Finanzkraftunterschiede nicht verletzt. Insbesondere sei es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass nur nachhaltig abundante Gemeinden, die selbst keine Konsolidierungshilfen erhalten, herangezogen würden und eine Anrechnung auf die Kreis- bzw. Landschaftsumlage nicht vorgesehen sei.
Für den Nachvollzug der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Solidaritätsumlage im Detail wird die schriftliche Urteilsbegründung abzuwarten sein. Bereits vor Vorliegen der schriftlichen Urteilsbegründung kann aber festgehalten werden, dass die Entscheidung des VerfGH Münster vom 30. August 2016 jedenfalls nicht isoliert steht. Denn auch das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hatte am 21. Januar 2012 zwei kommunale Verfassungsbeschwerden gegen die von den dortigen abundanten Gemeinden erhobene „Finanzausgleichsumlage” nach § 8 FAG M-V zurückgewiesen (LVerfG MV, U. v. 26. Januar 2012, Az.: 18/10 und 33/10). Damit wird spätestens mit der jetzigen Entscheidung des VerfGH Münster ein verfassungsrechtlicher Gestaltungsrahmen der Länder, eine besondere Umlage von ihren abundanten und damit als besonders finanzstark geltenden Städten und Gemeinden zu erheben und im interkommunalen Finanzausgleich, insbesondere etwa für Konsolidierungshilfen, zu nutzen, nicht mehr zu bestreiten sein.
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1 Vgl. Drucksache Landtag NRW 16/7369 v. 21. November 2014 mit der Antwort der Landesregierung auf eine Kleine Anfrage eines MdL.
2 Vgl. Pressemitteilung VerfGH Münster v. 30. August 2016.
Peter Lindt
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