Wiederkehrende Straßenausbaubeiträge – ein Weg zur bürgergerechten Infrastrukturfinanzierung?

​veröffentlicht am 10. Januar 2017

von Tim Silberberger

Die kommunale Straßeninfrastruktur ist die Lebensader einer jeden Stadt und Gemeinde. Umso stärker lassen die Ergebnisse des KfW Kommunalpanels 2016 aufhorchen, das einen Investitionsrückstand in Höhe von 35 Milliarden Euro für den Bereich der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur identifiziert.¹ Obwohl Straßenausbaubeiträgen angesichts chronisch angespannter Kommunalhaushalte eine wesentliche Bedeutung für den Abbau des Investitionsstaus zukommt, tun sich viele Kommunen mit deren Erhebung schwer. Neben Befürchtungen hinsichtlich eines steigenden Verwaltungsaufwands steht dabei häufig die „politische Dimension” der Einführung einer weiteren Abgabe im Wege. Zusätzlich zu den in den Gemeindeordnungen der Länder verankerten „Grundsätzen der Einnahmebeschaffung” (z.B. Art 62 BayGO), die die außergewöhnliche Stellung von Beiträgen als besondere Entgelte zur Finanzierung kommunaler Aufgaben betonen, unterstreicht auch die Rechtsprechung immer wieder deren Bedeutung. Jüngstes Beispiel ist etwa ein Urteil aus Bayern, das besagt, dass „die Gemeinden […] grundsätzlich zur Beitragserhebung verpflichtet [sind]” (BayVGH, U.v. 9. November 2016 – 6 B 15.2732 – Rn. 34).

​Wie stellt sich die rechtliche Situation bei Straßenausbaubeiträgen dar? Als Straßenbaulastträger sind Städte und Gemeinden für den Bau und die Unterhaltung der kommunalen Straßeninfrastruktur zuständig. Hierfür stehen ihnen verschiedene Finanzierungsquellen zur Verfügung, zu denen im Fall von Verbesserungs- und Erneuerungsmaßnahmen auch Ausbaubeiträge zählen. So sehen die länderspezifischen Kommunalabgabengesetze (KAG) – mit Ausnahme von Baden Württemberg, Berlin und Hamburg – die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen grundsätzlich vor, wobei zwischen sogenannten Kann-, Soll- und Muss-Regelungen zu unterscheiden ist.

Abbildung 1: Gegenüberstellung der Regelungen zur Beitragserhebung in den länderspezifischen KAG

Unabhängig vom Wortlaut der jeweiligen landesspezifischen KAG können die haushaltsrechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnungen eine Pflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen bedingen. So ist ein Beitragsverzicht nach Auffassung des BayVGH – ungeachtet der beitragsrechtlichen Soll-Regelung – unzulässig, sofern sich Gemeinden in nicht unerheblichem Umfang über Steuern oder Kredite finanzieren (BayVGH, U.v. 9. November 2016 – 6 B 15.2732). Ähnlich urteilt auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit in anderen Bundesländern, die ebenfalls auf die Haushalts- und Einnahmebeschaffungsgrundsätze abstellt (z.B. ThürOVG, U.v. 31. Mai 2005 – 4 KO 1499/04; HessVGH, U.v. 28. November 2013 – 8 A 617/12 ). Mit Ausnahme von Niedersachsen und dem Saarland, deren Gemeindeordnungen eine Erhebungspflicht für Straßenausbaubeiträge explizit ausschließen, ist somit – insbesondere bei defizitären Haushalten – vom Regelfall der Beitragserhebungspflicht auch im Bereich des Straßenausbaus auszugehen.

Welche Umsetzungsmöglichkeiten bestehen?

In sieben Bundesländern ist es den Kommunen freigestellt, anstelle von einmaligen auf wiederkehrende Straußenausbaubeiträge zurückzugreifen. Diese unterscheiden sich von einmaligen Beiträgen insbesondere dahingehend, dass ganze Straßensysteme zu Abrechnungsgebieten zusammengefasst werden.² Dadurch ist es möglich, die Größe der beitragspflichtigen Solidargemeinschaften zu erhöhen. Für den einzelnen Abgabepflichtigen bedeutet dies zwar eine häufigere Beitragserhebung, geht zugleich aber auch mit jeweils deutlich niedrigeren Beiträgen einher. Insofern verringern wiederkehrende Straßenausbaubeiträge die Gefahr hoher Einmalbelastungen, was die Vermittlung gegenüber den Bürgern deutlich erleichtern dürfte.

Für die Bestimmung des Beitragssatzes stehen bei wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen grundsätzlich zwei Modelle zur Auswahl. Während beim sogenannten A-Modell stets eine Spitzabrechnung der im Beitragsjahr entstandenen Aufwendungen erfolgt, können beim B-Modell die durchschnittlich zu erwartenden Investitionsaufwendungen der nächsten (bis zu) fünf Jahre angesetzt werden. Die Spitzabrechnung erfolgt schließlich erst am Ende des (bis zu) fünfjährigen Planungszeitraums. Zu den bereits genannten Vorteilen aufseiten der Abgabepflichtigen kommt insofern im Falle des B-Modells auch noch die Planungssicherheit für die Kommunen hinzu.

Unabhängig vom gewählten Modell ist der umlagefähige Aufwand zur abschließenden Ermittlung des Beitragssatzes anhand der Grundstücksgröße, dem Maß der baulichen Nutzbarkeit(Vollgeschosszahl) und der Nutzungsart (ggf. Artzuschlag) auf die Abgabepflichtigen zu verteilen. Grundstücke, die in der (jüngeren) Vergangenheit bereits durch Beiträge belastet wurden, bleiben dabei auf Grundlage – möglichst anwenderfreundlich und zugleich rechtssicher auszugestaltender – Überleitungsregelungen unberücksichtigt.

Abbildung 2: Einflussfaktoren auf die Beitragssatzermittlung

Fazit

Aktuell kommen viele Städte und Gemeinden ihrer Pflicht nach einer Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht nach. Dem liegt häufig die zweifelhafte Annahme zugrunde, die Bürger dadurch zu schonen. Vor dem Hintergrund der angespannten Haushaltslage vieler Kommunen sowie dem daraus resultierenden Investitionsstau führt ein Beitragsverzicht häufig jedoch nur zu einer Problemverlagerung in die Zukunft. Um eine nachhaltige Infrastrukturfinanzierung sicherzustellen und die Gefahr kommunalaufsichtlicher Maßnahmen von vornherein auszuschließen, sollten betroffene Kommunen daher die bestehende Beitragspolitik hinterfragen und gegebenenfalls umstellen. Dabei kann die Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge den Weg zu einer bürgergerechten Infrastrukturfinanzierung ebnen, da diese eine Beitragsnivellierung für die Abgabepflichtigen mit einer erhöhten Planungssicherheit aufseiten der Kommunen vereint. Gerne greift Ihnen Rödl & Partner bei den hierzu erforderlich Schritten unter die Arme, berät Sie hinsichtlich diesbezüglicher Gestaltungsmöglichkeiten und unterstützt Sie bei der Ausarbeitung einer rechtssicheren Beitragssatzung.

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