Das EuGH-Urteil zur HOAI – Vergaberechtliche Auswirkungen

veröffentlicht am 1. April 2020

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Der Europäische Gerichtshof (EuGH) „kassierte” mit seinem Urteil¹ vom Juli vergangenen Jahres die Mindest- und Höchstsätze der HOAI, indem er deren Europarechtswidrigkeit feststellte. Die Entscheidung hat nicht nur vertragsrechtliche Auswirkungen. Sie nimmt auch Einfluss auf Vergabeverfahren zur Beschaffung von Architekten- und Ingenieurleistungen. „Jetzt beginnt der Preiskampf” – wirklich?

„Das Honorar richtet sich nach der schriftlichen Vereinbarung, die die Vertragsparteien bei Auftragserteilung im Rahmen der durch diese Verordnung festgesetzten Mindest- und Höchstsätze treffen.”² So die einschlägige und vom EuGH geprüfte Norm der HOAI. Die Richter des EuGHs entschieden hierzu im Juli 2019, dass die Mindest- und Höchstsätze der HOAI nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Dabei „scheitert” die als verbindlich vorgeschriebene Mindest- und Höchstvergütung aus unterschiedlichen Gründen. Hinsichtlich der Mindestsätze ist der EuGH der Auffassung, dass der „Umstand, dass in Deutschland Planungsleistungen von Dienstleistern erbracht werden können, die nicht über ihre entsprechende fachliche Eignung nachgewiesen haben, […] im Hinblick auf das mit den Mindestsätzen verfolgte Ziel, eine hohe Qualität der Planungsleistungen zu erhalten, eine Inkohärenz in der deutschen Regelung erkennen” ließe. Zu Deutsch: Da die zwingenden Mindestsätze der HOAI jedem – auch Nicht-Architekten und Nicht Ingenieuren – zustehen, der Planungsleistungen im Sinne der HOAI erbringt, seien diese gerade nicht angemessen, um dem damit verfolgten Ziel einer hohen fachlichen Qualität gerecht zu werden. Die Höchstsätze hingegen erachtet der EuGH als rechtswidrig, weil es der Bundesrepublik Deutschland nicht gelungen sei zu „begründen, weshalb die von der Kommission als weniger einschneidend vorgeschlagene Maßnahme, Kunden Preisorientierungen für die verschiedenen von der HOAI genannten Kategorien von Leistungen zur Verfügung zu stellen, nicht ausreichen würde, um dieses Ziel in angemessener Weise zu erreichen.” Die Höchstsätze sind also aus Sicht des EuGHs eine zu einschneidende und damit unverhältnismäßige Maßnahme.

Im Vergaberecht sind verbindliche Vorschriften zur Preisgestaltung bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebotes zu beachten.³ Ist die zu erbringende Leistung nach einer gesetzlichen Gebühren- oder Honorarordnung zu vergüten, ist der Preis im dort vorgeschriebenen Rahmen zu berücksichtigen.⁴ So sehen es die Vergabegesetze ausdrücklich vor. Der Gesetzgeber hatte den jeweiligen Regelungen aufgrund der zwingenden Geltung der HOAI vor allem praktische Relevanz bei der Vergabe von Architekten- und Ingenieurleistungen beigemessen. Verbindlich anzuwenden sind jedoch nur solche Normen, die mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Für die Höchst- bzw. Mindestsätze der HOAI hat der EuGH gerade die Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht festgestellt. Sie sind damit auch im Rahmen des Vergabeverfahrens nicht mehr anzuwenden.

Angebote, die die Mindest- oder Höchstsätze nicht wahren, dürfen nicht mehr vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden. Die ausschreibenden Stellen fürchten deshalb vielfach einen Preiskampf, der zulasten der Qualität gehen könnte. Durch die Mindestsätze der HOAI sollte ursprünglich die Qualität der zu beschaffenden Planungsleistungen sichergestellt werden. Es stellt sich nun die Frage, ob diesem Schutzzweck auf andere Weise im Rahmen eines Vergabeverfahrens Rechnung getragen werden kann.

Der Auftraggeber muss generell nicht jedes noch so niedrige Preisangebot eines Bieters akzeptieren. Soweit er die Vermutung hat, dass ein sog. Unterkostenangebot abgegeben wurde, hat er das Recht, aber auch die Pflicht, das Preisangebot aufzuklären. Dies ergibt sich aus dem Schutzzweck des § 60 VgV. Der Auftraggeber soll vor wirtschaftlichen Risiken eines Unterkostenangebots geschützt werden, wie bspw. einer geringen Qualität oder zahlreichen Nachträgen. Er hat jedoch auch gegenüber den konkurrierenden Bietern die Pflicht, ein solches Angebot aufzuklären, da § 60 VgV zugleich bieterschützend ist.

Die Aufgreifschwelle für eine solche Aufklärung ist in aller Regel erreicht, wenn zwischen dem vermeintlichen Unterkostenangebot und dem nächsthöheren Angebot ca. 20 Prozent Preisabstand liegen. Der Auftraggeber kann dabei auch weitere Erkenntnisquellen, wie z. B. seine Auftragswertschätzung heranziehen. Unter folgenden Einschränkungen kann der Auftraggeber darüber hinaus weiterhin auf die Mindest- und Höchstsätze der HOAI bei der Frage nach der Angemessenheit des Preises abstellen:

Der Auftraggeber darf die Vergabeunterlagen nun nicht mehr so gestalten, dass nur Preise innerhalb der Höchst- und Mindestsätze der HOAI angeboten werden können. Insbesondere müssen der in einem Vergabeverfahren bislang zur Verfügung gestellte Vertrag, die Leistungsbeschreibung bzw. das Preis-/Angebotsblatt künftig angepasst werden. Durch die Entscheidung des EuGHs ist die HOAI aber nicht in Gänze unanwendbar geworden. Der Auftraggeber darf weiterhin auf die Leistungsbilder der HOAI zurückgreifen, um die zu beschaffende Leistung zu beschreiben. Er hat jedoch das Honorar ohne Bindung an die Höchst- bzw. Mindestsätze abzufragen. Gegenstand des Preiswettbewerbs kann beispielweise ein prozentualer Ab- bzw. Aufschlag auf den Honorarhöchst, -mittel oder -mindestsatz sein.

Architekten- und Ingenieurleistungen sind grundsätzlich im Leistungswettbewerb zu vergeben.⁵ Das Honorar darf nicht das einzige Zuschlagskriterium sein. Die wesentlichen Zuschlagskriterien müssen vielmehr qualitativer Art sein. So verlangt es das Gesetz. Dieser Grundsatz wird auch nicht durch die Entscheidung des EuGHs beeinflusst. Das Honorar ist weiterhin geringer zu gewichten als die qualitativen Kriterien.

In diesem Zusammenhang könnte künftig die Vergabe zum Festpreis eine größere Rolle spielen als bislang. Der öffentliche Auftraggeber kann hiernach Festpreise oder Festkosten vorgeben, sodass das wirtschaftlichste Angebot ausschließlich nach qualitativen, umweltbezogenen oder sozialen Zuschlagskriterien bestimmt wird.⁶ Dieser Vergabe liegt das Maximalprinzip zugrunde: Wie viel Leistung bekommt der öffentliche Auftraggeber für einen durch ihn festgesetzten Betrag? Auf diesem Wege ließe sich das Ziel der Qualitätssicherung unabhängig von den Mindestsätzen wieder in den Griff bekommen. Der vom Auftraggeber festgesetzte Preis muss dabei berechenbar und nachvollziehbar für die Bieter sein.

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¹ EuGH, Urteil vom 4.7.2019, C-377/17.
² § 7 Abs. 1 HOAI 2013.
³ § 127 Abs. 2 GWB.
⁴ § 76 Abs. 1 S. 2 VgV.
⁵ § 76 Abs. 1 Satz. 1 VgV.

⁶ § 58 Abs. 2 Satz 3 VgV.

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